划分生命周期的PPP项目风险管理

种法宇

【摘 要】PPP项目通过吸引非公共部门参与公共产品与服务的提供，使政府在履行公共部门职能的同时为私人部门带来收益。政府和社会资本掌握的资源优势互补，可以提高公共产品与服务供给的质量和效率。然而，由于PPP项目存在一定的风险，合理的风险管控是项目可持续运行的必要条件。面对PPP项目全生命周期中不同阶段的风险，要采用不同的方法对其进行管理。论文从PPP的概念、在中国的发展现状、PPP项目的风险及管理等几个方面展开研究并得出结论。

【Abstract】By attracting non-public sectors to participate in the provision of public goods and services， PPP projects enable the government to perform public sector functions while bringing benefits to the private sector. The complementarity of resource advantages of government and private sector can improve the quality and efficiency of public goods and services provision. However， due to certain risks in PPP projects， reasonable risk management and control is the necessary condition for the sustainable operation of the project. Facing the risks in different stages of the whole life cycle of PPP projects， different methods should be adopted to manage them. This paper studies and draws conclusions from the concept of PPP， its development status in China， risks and management of PPP projects.

【关键词】PPP;项目融资;成本效益法;PSC

【Keywords】PPP; project financing; cost-benefit approach; PSC

【中图分类号】F283                                            【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）07-0014-04

1 PPP概述

1.1 PPP相关概念的界定

PPP模式（Public-Private Partnership），是指在公共产品与服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，与其按照平等协商的原则订立合同，在合作过程中允许非公共部门所掌握的资源参与公共产品与服务的提供，并依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

PPP项目是以PPP模式进行融资、建设、运营的公共产品或服务的供应项目。政府在提供公共产品或服务时，通过与社会资本建立伙伴关系，以缓解财政资金紧张等困难，实现双方利益共享、风险共担。PPP模式可以看作政府和社会资本之间就公共服务领域进行合作、融资的一个全面整体规划，包括城市交通与道路桥梁、生活服务设施、学校、监狱、体育场馆等，其本质在于政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补，以更好地满足公共市场上的多元化需求。通过这种形式，参与合作的各方预期能够比单独行动得到更加有利的结果。

1.2 PPP项目引入与风险管理的理论依据

①公共产品理论。传统的公共产品理论认为，基础设施、公用事业等都是公共物品，不具有私人物品消费的竞争性和排他性，其在消费上存在“搭便车”的现象，对私人企业的利润吸引力不足，这自然就决定了由政府提供是最为理想的制度安排。20世纪60～70年代以来，随着国家福利危机的出现，部分西方国家逐步开始鼓励并支持私人资本进入公共项目领域，以弥补政府投资的不足。对于很多准公共物品，能够在使用者之间进行可得利益划分，也可在供应上实行排除原则，通过市场供求来提高效率[1]。

②代理人理论。在信息经济学中，委托代理关系可泛指任何一种涉及非对称信息的交易。在交易中有信息优势的一方被称为“代理人”，不具优势的一方称被为“委托人”。概念所暗含的假定是，知情者的私人信息能够对不知情者的利益产生影响，或者说不知情者不得不承担知情者行为所产生的风险。PPP是新兴的城市公共产品的供给方式，涉及政府與私人投资者之间的投融资合约，属于典型的委托代理模式。在信息不对称的情况下，很容易出现道德风险及逆向选择行为，使PPP项目隐含了许多风险。因此，就产生了PPP项目风险管理理论，通过合理的方式尽可能地消除信息不对称，评估项目是否物有所值，使政府和社会资本双方的利益都能得到保护。

1.3 PPP项目在中国的发展现状