《减少灾害风险全球评估报告（2019）》解读与启示

文/吴大明 刘志文 毕莹 陈阳 朱锐

2019年5月13-17日，联合国减少灾害风险办公室组织召开了第六届全球减少灾害风险平台（GP2019）大会。会议期间，发布了《减少灾害风险全球评估报告（2019）》。

2019年5月13-17日，联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）组织召开了第六届全球减少灾害风险平台（GP2019）大会。来自全球182个国家的4 000多名各界代表共聚瑞士日内瓦，就全球灾害风险应对等议题进行广泛交流和商讨。

此次大会的主题是“韧性红利：迈向可持续性和包容性的社会”，与会者就全球灾害风险、世界各国防灾减灾工作开展、以及国际框架协议落实等多个议题作了深入交流，并就未来在防灾减灾创新发展合作方面达成了共识。会议期间，UNDRR发布了《减少灾害风险全球评估报告（2019）》（以下简称GAR2019），就2015年《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（以下简称《仙台框架》）实施以来全球防灾减灾的工作进展、以及防灾减灾工作面临的机遇和挑战作了全面的梳理和总结，提出了以构建和完善可持续性和包容性的社会来增强和扩大防灾减灾工作的参与面和受众面，以便进一步整合社会各界力量来推进全球防灾减灾工作的发展。

本文通过对GAR2019的简要分析，为全面掌握全球防灾减灾工作的重点和行动方向提供参考，并为推进我国防灾减灾工作提供启示借鉴。

背景

UNDRR是联合国秘书室下设的办事处，位于日内瓦。1999年12月，联合国大会通过了国际减灾战略，并于联合国秘书处设立UNDRR，以确保该战略的实施。2001年，根据联合国大会第56/195号决议，UNDRR的职责进一步扩大，作为联合国防灾减灾协调部门，来协调和协同联合国各部门和区域组织的减少灾害风险活动、社会经济活动和人道主义活动。2006年，在《2005-2015年兵库行动框架》（以下简称《兵库框架》）实施后，根据联合国大会第61/198号决议，UNDRR组建了全球减少灾害风险平台，使其成为全球减少灾害风险的重要经验交流分享论坛。同时，就联合国减少灾害风险框架的实施情况进行跟踪监测评估，每两年发布一次分析总结报告。多年来，UNDRR先后发布了7份（含GAR2019）报告，围绕着减少灾害框架的实施推进，就各类灾害风险应对及灾害影响因素进行了深入的分析研究，提出了大量合理可行的防灾减灾措施建议。例如，2017年的评估报告着重指出人类活动与气候变化对防灾减灾工作的影响，呼吁全球加强对岛屿国家的关注。

作为联合国减少灾害风险工作开展的主要部门，UNDRR积极推动《仙台框架》的实施，并定期对其实施状况进行评估，力图使其成为继《兵库框架》后的又一具有国际影响力的防灾减灾指导性协议。UNDRR下设5个部门，并在全球各地设置了5个区域外派办事处，共有员工120余人。

当前全球防灾减灾工作面临的挑战和机遇

从对GAR2019的分析和相关资料来看，当前全球防灾减灾面临的挑战可简单分为以下三个方面：

一是事故灾害的易发多发频发成为新常态。由于人类活动及全球气候变化的影响，事故灾害较以往更容易发生。以美国为例，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）报告指出，美国重大灾害的平均数量在逐年增加，从20世纪80年代每年的25个增加到2010年以来的每年近90个。并且，由于经济社会进步和先进科学技术的推广，在改造世界的同时也给人类带来了新的灾害风险，如生物技术的使用对环境产生一系列的连锁效应，进而对气候灾害造成影响。

二是灾害风险的非线性发展使其复杂程度越来越高。社会发展使人类活动的范围和频次有了大幅的增加，使得灾害风险以非线性的速度快速发展，灾害风险体系的复杂性较以往有了巨大的提高，给事故预防预测带来了更多的困难，也为制定和实施防灾减灾政策措施造成了更大的难度。例如，工业化社会以来，自然灾害的发生不仅仅是自然现象的一种表现，更是人类社会发展影响的结果，如生产生活选址布局、土地开发利用规划及植被种植保护等多方面因素的叠加对自然灾害的发生发展起到了重要的影响。

三是全球经济社会发展的不公平性为部分国家防灾减灾工作的开展造成一定的困难。国家的防灾减灾工作开展是基于本国经济社会发展程度并受财政投入和物资保障的影响和支持。近年来，由于全球各国的经济发展竞争加速，国与国之间的发展差距越来越大，加之部分地区社会动荡剧烈，使部分地区和相关国家无力开展防灾减灾工作，进而造成了自然灾害应对工作的恶性循环。例如，非洲部分国家经济社会发展缓慢，政府连年的防灾减灾投入几乎为零，自然灾害造成的后果也越来越严重。

在看到困难和挑战的同时，我们也看到了社会的进步为防灾减灾工作带来了更多的机遇，具体体现在以下三个方面：

一是全球防灾减灾框架的推动和落实不断深入。《仙台框架》的制定和实施对于推动国际社会和世界各国共同开展防灾减灾工作起到了积极的作用，在其指导下，许多国家的防灾减灾工作都取得了一定的成效。例如，在卡塔尔，政府通过立法和政府机构改革来积极响应全球防灾减灾工作的共同开展；在斯里兰卡，基于《仙台框架》，政府制定并细化形成符合本国防灾减灾工作开展的中长期发展战略规划，实现了国际指导框架与本国国情的科学对接。

二是越来越多的国家政府和社会各界力量参与全球防灾减灾工作。在推动《仙台框架》实施落实的基础上，联合国组织签署的相关协议及实施为防灾减灾工作拓宽了思路，并使越来越多的国家和社会力量以不同的方式来开展行动，从各个领域为防灾减灾工作的开展注入了新的力量。例如，《2030年可持续发展议程》《巴黎协定》《新城市议程》《亚的斯亚贝巴行动议程》等协议的制定和实施，从人类社会发展总体蓝图绘制、城市可持续发展和国际援助等多个方面为防灾减灾工作的顺利开展奠定了基础。

三是科学技术进步为防灾减灾工作的开展提供了更多的支撑。科技进步是一把双刃剑，它会使人类对科技依赖性增加，进而造成灾害抵御脆弱性增大，但更多情况下，科技进步和改善提升了人类社会防灾减灾的能力。例如，对气象数据和信息的广泛采集和先进算法的使用，能够更好地分析和预测全球气候变化发展趋势，为局部区域的灾害风险提供预警信息。实践表明，基于科技进步的信息广泛共享能够为各国共同应对灾害提供有力的保障和支撑。

报告启示与借鉴

从对GAR2019的主要内容分析和未来减少灾害风险机遇挑战来看，防灾减灾工作的开展对于经济社会发展和应急管理水平提升均具有重要的意义。多年来，世界各国在防灾减灾工作方面积极的探索和实践，总结了较为丰富的经验，并形成了协同应对各类灾害事故的良好框架和机制。GAR2019中有对防灾减灾工作过去的总结，有对全球灾害应对现状的分析，更有对未来工作发展趋势的预判，并对各国合作开展防灾减灾工作提出了建议和措施。通过分析，其对我国应急管理工作开展的启示如下：

一是从经济社会发展各个方面来综合考虑和开展防灾减灾工作。从GAR2019的内容可以看出，当前，社会对于防灾减灾工作的认识已经上升到一个新的高度，即它是一个综合系统性的工作，需要各个方面的共同参与才能实现。仅从全球各国的合作关系框架来看，《2030年可持续发展议程》《巴黎协定》《新城市议程》《亚的斯亚贝巴行动议程》等协议的实施均与防灾减灾工作开展存在一定的相关性。因此，在今后各类政策措施的制定和实施过程中，均应考虑其对防灾减灾工作的影响，以政策的包容协调来奠定防灾减灾工作顺利开展的基础。

二是以防灾减灾工作开展为契机，全面提升应急管理水平。防灾减灾工作是应急管理的重要组成部分，始终贯穿着应急管理各个阶段和各个程序，特别是自《仙台框架》实施以来，人们对于防灾减灾工作和应急管理的关系又有了更深的认识。例如，“重建更美好”理念的提出是指在灾害恢复重建过程中就着手启动防灾减灾工作，使人们更加重视预防、准备、响应和恢复等各个阶段的防灾减灾工作开展，通过防灾减灾与各阶段工作的紧密衔接，为应急管理工作的健康发展增强了保障。

三是加强国际合作，以区域或灾种协同应对为契机，构建国际灾害应对联合力量。自然灾害的发生受各类因素影响，且其影响范围较大，从GAR2019中可以看出，近年来的大部分自然灾害均会对一定区域内的相关国家造成严重影响。因此，从人类社会的共同福祉和优势力量互补的角度考虑，国际（特别是区域）灾害力量的联合具有重要的意义。例如，在应对台风洪水类灾害方面，受某一台风影响的各个国家就防灾减灾、气象监测、预警信息、灾情评估、应急救援等方面的信息和资源力量实现某种程度上的共享，以区域合力的姿态来提高灾害应对的效率。

四是创新完善防灾减灾机制，积极调动社会各方力量参与。从GAR2019和近年来全球各国灾害应对的实践经验来看，防灾减灾工作的开展是一项社会各方力量共同参与的工作。国际组织、各国政府、社会组织团体、私营企业、社群和公众个人均是防灾减灾工作开展的重要力量，均可通过各种方式和途径来参与此项工作。例如，GAR2019就提出发挥私营金融机构的力量，通过将灾害风险管理纳入其业务体系的方式，来实现防灾减灾与灾害金融保险一体发展的目标。

五是加强灾害与风险数据统计工作，为政策措施的科学合理制定和设施提供支撑。从GAR2019的分析来看，随着社会发展加快和气候变化加剧，灾害风险的叠加效应愈发明显，以往仅从单一灾种出发来进行相关数据统计的方式显得单一单薄，已无法为防灾减灾综合工作的开展提供全面的参考和支撑。因此，应在以往灾种数据统计的基础上，扩大与其相关的社会影响因素、人文影响因素和自然影响因素的统计范围，并通过数据分析研究找准其内在的相互关系，为更加全面准确的灾害预测、防灾减灾和灾害应对工作提供支撑保障。

六是科学开展防灾减灾规划编制，综合考虑经济社会发展各规划的衔接协调。防灾减灾规划编制工作对于指导国家和地方未来一段时期防灾减灾工作的开展具有重要意义，如《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》为“十三五”期间的防灾减灾工作指明了方向目标。而从GAR2019的分析来看，由于防灾减灾工作与社会发展的交织重叠，未来防灾减灾规划的编制工作应全面考虑与各类社会发展规划编制的衔接和协同，从更加全面的角度上为防灾减灾工作发展指明方向。例如：将国际和区域组织防灾减灾协同发展目标纳入规划编制内容，以及加强与国家和地区经济社会发展规划编制和规划目标的协同发展。