“天鸽”台风的应对与启示

文/闪淳昌

2019年8月10日，台风“利奇马”以超强台风强度登陆浙江温岭沿海，为2019年以来登陆我国的最强台风，也是建国以来登陆我国华东地区的第三强风。截至8月13日16时，台风“利奇马”造成浙江、上海、江苏、山东、安徽、福建、河北、辽宁、吉林9省（市）1288.4万人受灾，4万多消防指战员参加抢险救援。台风来临时，应急管理部门应该如何应对？本刊特邀国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌教授，回顾了2017年受中央政府委派，带领专家组赴澳门协助应对“天鸽”台风的经历，给大家以启示。

2017年8月23日，“天鸽”台风正面袭击我国珠海和澳门，给这两地造成了重大伤亡和损失。台风登陆之后最可怕的是“三碰头”，即台风、暴雨、大潮叠加在一起。这次“天鸽”台风对珠海和澳门就是“三碰头”。特别是澳门，多少年没有发生过这样大的灾难，许多澳门同胞自称澳门是“莲花宝地”，但这次灾难来临的时候，整个澳门停电停水，一度瘫痪。此前，澳门没有区分台风、强台风和超强台风，他们都笼统地称“台风”，以前澳门一挂“风球”，群众就认为台风肯定绕着澳门走，成了“放假”的信号，根本没有应急准备。但这次“天鸽”台风登陆之后给澳门造成了重大伤亡。

中央政府“两个破例”

当时中央政府救灾采取了“两个破例”：一是应澳门特区政府行政长官的请求，习近平主席批准，驻澳门部队参加抢险救灾——这在香港、澳门回归祖国之后是第一次！我们的人民子弟兵奋战72小时，把倒塌的树木、堵塞的交通全部打通；把所有垃圾清理掉，避免发生疫情；完成任务之后又迅速撤回军营。澳门的群众看在眼里，纷纷为我们驻澳门部队“点赞”！二是应澳门特区政府的请求，中央政府派我带领23名专家赶赴澳门，和澳门特区政府、人民一起应对这场灾难，我们在和澳门特区政府和人民应对这场灾难的斗争中，有几点深切的体会：

一是澳门特区政府广大民众自强爱澳、爱国的情怀。面对台风，澳门的保安部队奋不顾身倾力救援，街坊邻里献出爱心，社团组织积极参与，中央驻澳的机构也积极参加抢险救灾。澳门人民守望相助，为应对这场灾难作出了重要贡献。

二是证明我们祖国始终是特区应对各种灾难的坚强后盾，彰显了“一国两制”方针的制度优势。当时珠海和广东部分地区受灾也很严重，但是我们把所有的救灾资源都尽可能地提供给澳门，澳门只停了一天电，而珠海三天才完全恢复；澳门因为没有准备，树木倒塌之后想找个电锯都没有，内地紧急抽调了大批的抢险救灾物资；澳门停电停水之后，老百姓没有水喝，内地的消防车一辆一辆地给澳门送过去。澳门同胞对我们内地，特别是广东省给予的无私援助非常感激。正像党的十九大报告中讲的，“我们确保一国两制方针不会变，不动摇，确保一国两制实践不变形，不走样。”

三是澳门特区政府认真反思、总结经验教训并立即行动。澳门特区政府及时设立了“检讨重大灾害应变机制暨跟进改善委员会”，澳门特区行政长官崔世安亲自担任主任。崔世安在澳门特别行政区政府2018年财政年度施政报告中指出：“风灾既让我们深刻反思，也激发我们迎难而上。……从而全面总结经验和教训、查找存在问题、明确改善方向。”“落实加强软硬基础设施建设的发展战略，把居民生命财产和公共安全放在首要位置，切实提升防灾减灾的能力和水平。”

国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌教授（左）与澳门特区行政长官崔世安（右）会谈

澳门特区政府让我们帮助编制了《澳门“天鸽”台风灾害评估总结及优化澳门应急管理体制建议》报告和《澳门防灾减灾十年规划（2019—2028年》。我们把国内外最先进的理念、技术和方法介绍给他们，他们从基础设施、避难场所、培训教育、指挥平台和法规标准等各方面进行了改进，清华大学公共安全研究院范维澄院士及其团队设计的应急指挥平台得到了澳门特区政府的赞扬并成功实施。

从“天鸽”到“山竹”“零死亡”的三个启示

2018年，超强台风“山竹”再一次登陆香港、澳门和广东，澳门的监测预警、紧急避险、指挥协调、区域联动、公众自救互救能力明显提升，一年来的真抓实干使澳门在超强台风“山竹”的严峻挑战面前经受住了考验，整个澳门“零死亡”。

“山竹”台风登陆澳门后，我和澳门特区政府行政长官办公室有关人员保持着电话联系，他们告诉我，在抗击“山竹”台风的过程中，出现了多项第一次：澳门史上第一次要求博企（博彩企业）暂停营业、第一次启动低洼地区居民撤离、第一次协调博企和政府单位开放车位给市民、第一次全面启用十六个避险中心、第一次向全民发出紧急短讯、第一次使用广播系统播放撤离警号……电视台、电台、网络以及特区政府新闻局等部门也是第一时间“滚动”播放灾情及相关信息，确保了人民群众“零死亡”。

2018年底，崔世安到中央政府述职，习近平主席表扬他和澳门特区政府，认为他们是对人民负责任的政府。总之，这一切在特区政府防灾救灾工作上，具有里程碑意义，体现了特区政府以人民生命安全为首要任务，表现出了强烈的政治担当。

第一个启示：有准备与没有准备不一样，应当坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，立足应对大灾、巨灾和危机

习近平总书记强调，“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”从“天鸽”台风给澳门造成重大伤亡，到超强台风“山竹”过后澳门“零死亡”，给我们的第一个启示就是：有准备与没有准备不一样。应当坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，立足应对大灾、巨灾和危机。

我们国家是世界上自然灾害最严重的国家之一，特别是台风，每年平均登陆我国东南沿海6～8次。习近平总书记在2019年初讲话中提到“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件，面对这两类事件，我们应有充分的准备。并且应该辩证地看待这两类事件：过去是“黑天鹅”，现在就成了“灰犀牛”；远看是“黑天鹅”，近看就是“灰犀牛”；对于一个小地方是“黑天鹅”，对于一个省、对于全国就是“灰犀牛”。

习近平主席在浙江和上海担任主要领导的时候，曾提出，应对台风要不怕十防九空、不怕兴师动众、不怕劳民伤财，就怕给人民的生命财产造成损失。我们要依靠科技进步，做好应急准备。要加快科技安全预警监测体系建设，加大突发事件和灾害现场实况的获取能力和图像信息的传输力度；要依靠科技加强对各种风险源的调查研判，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因要心中有数、对症下药、综合施策；要推动自动驾驶、无人机、服务机器人、智能装备等在危险工序、环节和突发事件现场的应用。总而言之，人与科技、装备的最佳结合才能形成最有效的战斗力。

第二个启示：要加强风险管理，建立健全源头治理、动态监管、应急处置相结合的长效机制

如今，减少灾害风险已经成为全球的共识，2015年召开的第三次世界减灾大会，全世界187个国家，包括中国政府在内，共同签署了《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》，世界各国一致认为要把了解风险、加强风险管理放在非常重要的位置。

习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上就强调：“着力增强风险防控意识和能力。……我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”

实践证明，风险管理是应急管理和危机管理的关口前沿，是预防为主的主要抓手，要加强风险防控，防止小风险演变成大风险，防止单一风险演变成综合风险，防止局部风险演变成区域性或系统性风险，防止灾害风险、经济风险演变成政治风险，防止国际风险演变成国内风险。

第三个启示：越是经济社会向前发展、越是现代化程度不断提高，越是不能忽视可能发生的风险，要努力建设安全韧性城市

灾难的损失首先和灾难的强度成正比，同时又和我们的脆弱性成正比，和暴露在灾害下人、财、物的集中程度成正比。但是，灾难的损失又和我们的应急响应能力成反比。其中，脆弱性、集中度和应急响应能力是对灾难损失影响大，且人类能加以控制的因素。

建设安全韧性城市已经成为全球的共识。美国的纽约、英国的伦敦、日本的东京等，都在建设安全韧性城市，中央政府对北京、上海和雄安新区规划的批复中，都提出要提高城市的韧性。

什么是韧性呢？就是我们自身能够有效应对来自内部与外部的对其社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，能够维持在灾难下的基本功能，而且能够在灾后迅速恢复。

安全韧性城市最根本的目标就是保障公众的生命安全。我们根据这样一个指导思想和理念，建议澳门特区政府“坚持世界眼光、国际标准、澳门特色、高点定位。”“到2028年，基本建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配，与澳门经济社会发展相适应，政府主导、全社会共同参与，覆盖公共安全与应急管理全过程、全方位的突发事件应急体系，使澳门成为安全韧性的世界旅游休闲中心。”得到了澳门特区政府和广大同仁的高度认可。

当今，我们国家应急管理工作已经进入新时期，这个新时期在原来“一案三制”的基础上进一步深化和发展，突出表现在：进一步坚持总体国家安全观；构建新时代的社会治理体制；强化风险意识，防范化解重大风险；加强、优化、统筹国家应急能力建设。

我们应该在党中央、国务院的领导下，在新时期把我国的应急管理工作进一步推向深入。正像习近平总书记强调的，“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”