车辆管理所政府信息公开工作基本问题梳理

王奉

摘 要：作为公安交管部门的内设机构，车辆管理所日常承担了大量与人民群众息息相关的机动车和驾驶证业务，同时也面临大量政府信息公开工作。但是通过实践调研、检索案例，笔者发现部分车辆管理所对“政府信息”等基本概念尚有不清楚之处，对是否可以公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息尚有疑虑，对滥用知情权及诉讼权利的申请人的应对水平仍有待提高。本文从一则典型案例入手，重点梳理了车辆管理所在信息公开工作中面临的基本问题，并提出了相应意见建议，供参考。

关键词：车辆管理所；政府信息；个人隐私

Sorting out the basic problems in the government information disclosure work of vehicle administration-- Starting from a case

WANG Feng

（Road Traffic Safety Research Center of the Ministry of Public Security，Beijing100062，China）

Abstract： As internal institutions of traffic management department， vehicle management undertakes a large number of motor vehicle registration and driving license business which relate to people daily. Vehicle management also faces a lot of government information disclosure work at the same time， but through practical investigation and the case retrieval， we find that part of vehicle managements are not clear of some basic concepts such as government information； need to improve the level of dealing with cases which are involved of business secret， personal privacy and abusing the right to know and to sue. This paper starts with a typical case， aiming at clarifying the basic problems in the information disclosure， put forward some suggestions. And put forward corresponding opinion proposal， for your reference.

Keywords： Vehicle management； government information； personal privacy

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号），将政府信息公开工作上升到一个新高度。2019年5月，新修订的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）发布实施。在此背景下，如何做好政府信息公开工作是车辆管理所（以下简称“车管所”）亟需研究的课题。本文从一则典型案例入手，梳理车管所政府信息公开工作中存在的几个基本问题，提出意见建议，为车管所提供借鉴。

1案例简介

原告向A车管所申请公开涉案车辆的入户登记信息和签证机关，A车管所以其不是政府信息公开受理部门，未对原告的信息公开申请作出答复。一审法院认定：A车管所办理了三辆涉案车辆的入户登记，其在履行职责过程中制作的车辆登记信息，应当向原告公开。A车管所以其不是适格的答复义务主体拒绝公开属于事实不清，证据不足，判决A车管所撤销对原告的答复，并重新作出答复。

A车管所不服提起上诉，主张一是申请的入户登记信息事项为咨询事项，不是政府信息，车辆登记档案是特定行政管理领域的业务查询事项，与政府信息公开行为存在根本性差別。二是被上诉人不能证明其为涉案车辆的所有权人，为保护车辆所有权人个人隐私，A车管所不宜将信息公开给申请人。三是属地公安局有指定的信息公开工作机构，A车管所仅为属地交警支队的一个部门，不是《条例》规定的公开受理部门。因此，请求撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求或发回重审。

二审法院认定：A车管所具备诉讼主体资格，可以作为政府信息公开的义务主体，其未征询被上诉人的意见，以涉及个人隐私为由主张不予公开理由不能成立。驳回上诉，维持原判。

该起申请车管所公开政府信息的案例具有典型意义，分析此案的争议焦点，有助于车管所准确认识“政府信息”等基本概念、妥善处理涉及商业秘密、个人隐私的政府信息以及滥用权利的情况。

2问题剖析

2.1车管所是否可以作为政府信息公开的主体

在上述案例中，A车管所主张其不是《条例》规定的政府信息公开受理部门，因此，以主体不适格为由拒绝公开，这反映了部分车管所对自己主体定位认识不清。具体表现为以下几点：一是对行政诉讼主体定位认识不清。《行政诉讼法》第二条明确规定，规章授权的组织可以作为诉讼主体。《机动车登记规定》（公安部令第124号）第二条第二款规定，车管所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。根据规定，车管所属于规章授权行使行政职权的行政机构，对于针对机动车登记类的案件，具备诉讼主体资格；二是对政府信息公开的主体定位认识不清。《条例》规定了“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”的原则，车管所虽然不是专门负责公开政府信息的部门，但是具有公开政府信息的主体资格，在办理机动车登记过程中形成的机动车登记信息，应当向申请人公开。同时，《条例》第十条进一步明确“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作”。车管所作为公安交管部门的内设机构，对外以自己的名义行使职权，应当履行公开政府信息的职能。

2.2如何识别“政府信息”

在上述案例中，A车管所主张申请人申请公开的信息不是政府信息，因此拒绝公开，反映出“如何识别政府信息”也是我们需要厘清的基本问题。《条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从“政府信息”的定义中，我们可以看出构成“政府信息”需要三个要件：一是行政机关记录、保存的信息；二是信息须是在履行职责过程中制作或者获取的；三是对制作或者获取的信息以一定形式进行了记录、保存。车管所在办理机动车登记过程中形成的登记信息是典型的政府信息，A车管所未经认真、准确判断，即以申请人是在咨询或者查询予以拒绝是对政府信息概念理解不深的表现。在实践中，需要注意的是，即便申请人申请公开的信息不完全符合上述要件或者以咨询的方式申请，车管所也应该紧密结合申请人的真实意思表示和需求，贯彻“公开为原则、不公开为例外”的理念，在可公开的范围内进行公开。

另外，在实践中比较难把握的是如何处理内部管理信息与过程性信息。根据《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。但是，车管所仍应该认识到：一是《意见》的规定可以作为抗辩的理由，却不具有最终决定性，仍然要接受法院合法性、合理性的审查；二是内部管理信息以及过程性信息并非《条例》规定的公开原则的例外，不属于当然不予公开的信息的范畴，一旦符合政府信息特征，或涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的，应该公开；三是对于过程性信息中的事实信息应当公开；在过程结束后，过程性信息应该公开；事实信息与意见信息混合时，可以区别公开。

2.3涉及商业秘密、个人隐私的政府信息如何处理

2.3.1商业秘密

《反不正当竞争法》规定，商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。商业秘密的核心在于其“商业价值”，或者说该信息能否使相对人在市场竞争之中获得优势。需要注意的是，法律在此选择对商业秘密的解释是限缩解释，因此，不能泛泛以涉及商业秘密拒绝申请人的申请。

2.3.2个人隐私

《民法总则》虽然规定了自然人享有隐私权，但未对隐私权作出定义。关于隐私权的定义，有观点认为隐私权是指自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权；也有观点认为隐私权指自己的正常生活不受干预、打扰的生活安宁权以及私密信息等不被泄露的生活秘密权。尽管对于隐私权的定义不尽相同，但经分析发现，隐私权具有以下几个特征：一是不涉及公共领域；二是包括个人信息、活动和领域等内容；三是信息不被泄露，活动和领域不被干预、打扰。在面对申请公开的内容时，车管所也要根据这些特征进行判断。

2.3.3如何权衡知情权与保护商业秘密、个人隐私

在上述案例中，A车管所以申请公开的信息涉及第三人个人隐私为由拒绝公开，这反映出部分车管所对《条例》的理解不深。《条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。可以看出，对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，《条例》的原则是“不公开为原则，公开为例外”。但是在实践中，第三人必须举证、明示态度，而且这并不免除车管所的审查义务，也必须对是否属于商业秘密、个人隐私作出判断。另外，已确定是商业秘密、个人隐私的信息，即使第三人不同意公开，也不是绝对不予公开的。行政机关还必须根据“比例原则”衡量公开的公共利益与不公开的私人利益孰轻孰重。

除了案例涉及的基本问题外，车管所还会经常遇到滥用知情权的情况，如何处理该类问题同样是车管所面临的基本问题。

2.4如何判断滥用知情权

在笔者接触到的信息公开申请中，不乏有滥用申请权嫌疑“味道”的申请人，既有申请人针对某一车管所提起“包罗万象”申请的情况，也有申请人针对不同的车管所频繁提起诉讼的情况。例如上海隽海知识产权有限公司曾集中在2017年7、8月份起诉各地车管所申请信息公开，其中诉江苏南通车管所被法院认定为咨询驳回起诉；诉安徽阜阳车管所因无证据提出公开申请被驳回；诉广西梧州车管所因与涉案车辆无利害关系被判定无诉讼主体资格；诉福建泉州车管所因未在规定的期限内预交诉讼费被裁定按撤诉处理。具体到个案中，并不能认定为申请人滥用申请权或诉讼权利，但是综合来看，这种大量、集中诉各地车管所的情况无疑是在浪费行政资源和司法资源。如何应对这种问题，目前并无明确的法律依据，我们可以从最高院的公报案例中略窥一斑，在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，最高院指出“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，且缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。但是，这种判断并不是一个完整的思考过程，有学者指出，应从申请人的主观目的是否合法、行为方式是否正当、是否产生严重的损害结果、行为与损害是否具有因果关系四个方面来判断滥用行为是否成立。

笔者认为，上述学者的逻辑相对完整，首先，在主观目的上，《条例》规定依法获取信息、建设透明政府、促進依法行政或者发挥信息对实际生活的效用是《条例》制定的目的，以此为规范依据可以分析申请人的动机是否合法。其次，在行为方式上，如果申请人是在“反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的”申请，或者在车管所释明之后仍然反复提起申请，或者恣意利用复议、诉讼等救济程序，这表明申请人行为方式不合理，申请人已经丧失了知情权的正当性。再次，在损害后果上，申请人的申请行为应在给社会造成负担的可接受程度之内，如果超出车管所合理忍受的限度，即应认定为损害后果严重。最后，申请人的主观目的不合法、客观行为不合理与造成严重的损害后果应当形成完整的因果关系。按照这样的逻辑分析，基本可以判断申请人是否滥用权利。

3总结

综上所述，在信息公开领域，立法尚不健全的情况下，车管所处理信息公开工作的规范水平与应诉技巧应进一步提升。笔者认为，提高车管所信息公开工作水平，可以重点做好以下几个方面的工作：首先，深化对《行政诉讼法》《条例》《机动车登记规定》（公安部令第124号）以及《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第139号）等法律法规的理解，学习典型案例，明确职能和定位，对申请不推诿，有理有据回应申请人需求。其次，扩大主动公开的范围和频度，打造阳光政府，从源头上减少依申请公开；积极与申请人沟通，对应当公开的信息，了解申请人真实需求，尽可能满足申请人需求。对确定不予公开的范围，合法合理地告知不予公开的理由。对已判断是滥用知情权的基础上，尽量从申请人不适格，申请的形式、内容不符合要求等方面拒绝申请要求。最后，在面临诉讼时，积极和法院沟通，积极做好应诉准备，做到心中有数，既不简单应付申请人，也不让自己陷入被动局面。

参考文献

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