河长制推行的时空历程及政策影响

2019-09-26钟凯华角媛梅

中国农村水利水电 2019年9期

钟凯华，陈凡，角媛梅，刘欢

(云南师范大学旅游与地理科学学院，昆明 650500)

0 引言

伴随着经济社会发展以及水资源短缺、水环境危机等多重自然、社会和生态问题的出现，水环境管理制度创新日益成为水科学尤其是水环境科学研究的重点领域和水生态文明建设的重要着力点[2]，成为推进国家环境治理体系和能力现代化的重要路径[3]。“河长制”作为政府为构建责任明确、协调有序、监管严格和保护有力的河流管理机制，既是维护河流健康、实现河流功能永续利用而实施的一项重要的水环境管理制度的创新[4]，也是具有促进环境、经济与社会协同发展功能的综合管理制度[5]。这一制度从地方创新到全国推广的过程为研究中国水资源管理制度创新与扩散过程的特征，及相关政策对其时空扩散过程影响的相互关系提供了良好的现实依据。

近年来，国内涉水学者从水利和社会科学的不同方面对河长制的研究给予广泛关注，主要集中在河长制性质、实施环境条件、实施机构框架、管理成效及实施过程中的技术支撑等内容。河长制的性质，是地方政府为了恢复水环境功能协调运行而进行的一项实用制度[4]，是从河流水质改善领导督办制和环保问责制所衍生出来的水污染治理制度[6]，也是混合型权威依托的等级制协同模式[7]。实施的环境条件包括政策环境[8]、法律法规[9]、评价指标体系[10]和公众参与意识[11]等。实施的空间尺度有流域[12]与地方[13]。管理成效包括定量河长制推行的环境治理效应[14,15]以及江苏[16]、北京[17]、广东[18]等先行地区河长制的完善措施和经验。主要技术支撑则包括地理信息系统[19]、计算机建模[20]和决策支持系统[21]等。上述研究在河长制的制度体系建设和实施方面有诸多建树，但缺乏对河长制实施的时空演进与政策因素的影响方面的研究。本文以河长制为例，在文本分析[22]的基础上，运用时空可视化方法[23]研究河长制推行的时空过程模式及其政策影响，为自然资源管理制度和环境政策的时空过程的相关研究提供参考，同时为审视国家环境治理与河长制政策的关系提供了新的视角。

1 数据来源与研究方法

本文基于国家尺度，根据河长制推行从试点到拓展的区域空间发展特征，选择2007-2018年间河长制相关文献文本，从面状(指除港、澳、台地区外的31个省、自治区和直辖市区)和点状(指城市/县和流域试点)两个尺度总结分析河长制推行区域或地点随时间的历程，应用地理信息系统软件ARCGIS10.4进行其时空可视化制图，整理相应时段中央各部门出台的相关政策法规文件以分析其对河长制时空推行历程的影响。

文献与法律文本数据来源为：CNKI数据库；各地方政府和全国人大、国务院、水利部和生态环境部官方网站。以“河长制”为关键词进行检索搜索相关数据，为保障文献、文本和文件的权威性、代表性和有效性，采取以下原则进行筛选：①与河长制密切相关；②核心期刊文献；③法律文本与文件包括标准和政策、部委规章、行政法规、法律、宪法等，并能在官网查询。最终共获取有效文献50篇、法律法规文本和文件40份。

2 河长制推行的时空历程

2.1 河长制推行的时间历程

根据2007-2017年推行地区及相关政策法规数量的变化情况(图1)、河长制时空推行历程的政策因素及其对国家治理体系的促进作用(图3)和相关文献[5,24]，本文将河长制推行的时间历程大致划分为以下四个阶段：

图1 河长制推行及中央政府相关政策法规体系出台的时间历程图(单位：个)Fig.1 Time course diagram of the implementation of RCS and relevant policies and regulations of central government

(1)制度初创推广阶段(2007-2009)。该阶段是水环境事件倒逼地方政府进行制度创新的时期。2007年太湖蓝藻危机使无锡市痛定思痛，首创实施河长制并取得了治理成效。此后，江苏省推广无锡市河长制治理经验并引起其他水问题突出省市关注、学习。截至2009年，全国共有5个省(区，市)实施了河长制，占全国31个省(区，市)的16.1%。此期间尚未有中央政府相关文件出台。

(2)制度推广扩散显现前期阶段(2010-2014)。从2010年始，河长制受到全国水问题突出省市的持续推进，到2014年，又新增6个省(区，市)推行河长制，新增数量占全国31个省(区，市)的19.4%。这一期间，有关河长制的制度建设开始跟进，有2份中央政府相关文件出台。总体看，这段时期河长制推广呈缓慢上升的趋势，原因是：①江苏试行河长制后，水问题紧迫程度和经济-环境的权衡使得其政策去向、框架、内容尚未清晰，缺乏一个完整而成熟的政策体系；②先行省份的推行需要一个过程，而在其推行过程清晰前其他省份仍处于观望状态。

(3)制度推广扩散显现后期阶段(2015-2016)。2015-2016年，新增13个省(区，市)，占全国31个省(区，市)的41.9%，新增了4份中央政府相关文件，占9份中央政府相关文件总数的44.4%，呈快速上升趋势，这是因为：①随着经济-环境融合思想推进，河长制相关文件陆续出台，其去向、框架与内容逐渐清晰；②随着先行地区的推行过程逐渐清晰，其他省份和地区开始陆续跟进。

(4)制度全面推行阶段(2017-)。由于河长制实施效应显现，2017年，前期没有实行河长制的省份开始行动。本年度新增7个省(区，市)，占全国31个省(区，市)的22.6%。新增3份中央政府相关文件，占9份中央政府相关文件总数的33.3%。《关于全面推行河长制的意见》和《水利部全面推行河长制工作督导检查制度》行政指令的高位推动，成为河长制快速推行的重要原因。

2.2 河长制推行的空间历程

制度创新存在明显的空间效应，具有跨区、邻近、轴向、集聚等单一或混合扩散效应[25,26]。从河长制推行的东北、华北、华东、华中、华南、西北、西南、青藏八大空间大区[27]及相关文献[28,29]分析来看，其空间扩散特征首先表现为整体形成了三条主要轨迹，包括：①由华东地区逐步向华中、华北、华南地区扩散；②由东北地区逐步向华北、西北地区扩散；③从西南地区逐步向青藏地区扩散，其次是河长制的空间扩散的跨区效应、邻近效应、轴向效应和集聚效应显著(如图2)。

图2 河长制空间分布图Fig.2 Spatial distribution map of RCS

空间扩散的跨区效应方面，2016年之前，河长制出现几个扩散源并遵循一定的时间顺序进行跨区扩散。具体表现为：①初创推广阶段，河长制扩散源主要从华东江苏向东北辽宁和西南贵州地区扩散；②扩散显现前期阶段，向华北天津地区扩散；③扩散显现后期阶段，向华中湖北、华南广东和西北陕西地区扩散，共同构成河长制的先行地区。因为相关政策体系的不完善，决定河长制扩散方向和速度的主要不是距离的远近，而是空间区域对于河长制的接受能力和适应程度的差别，即扩散区域的区域质量。例如，一个地区因水资源充足而对水政策需求较大；或经济发达可为水政策提供物质基础；或政府治理水平较高可为水政策推动提供思想支撑，就可能会成为先行地区从而进行跨区扩散。

空间扩散的邻近效应方面，在跨区扩散的同时，河长制先行地区也通过各种途径对周围区域产生作用并得到一定反馈，此时，距离对于河长制的扩散有着重要影响，邻近效应显著。具体表现为：①初创推广阶段，河长制主要由东北地区的辽宁向黑龙江，西南地区的贵州向四川扩散，在5个省(区，市)中，东北和西南地区占比较高，均为40%；②扩散显现前期阶段，主要由华东地区的江苏向浙江、华南地区的福建、华北地区的山东与天津，西南地区的四川向云南，重庆扩散。在新增的6个省(区，市)中，西南和华北地区占比较高，均为33.3%；③扩散显现后期阶段，主要由华东地区的浙江向安徽、上海，华北地区的山东、天津向北京、河北，华中地区的湖北向湖南，华南地区的福建向广东、广西、海南，西北地区的陕西向甘肃、青藏地区的青海扩散，在新增的13个省(区，市)中，华中和华南地区占比较高，均为23.1%；④全面推行阶段，主要由东北地区的辽宁、黑龙江向吉林、内蒙古，华北地区的北京、河北向山西，华中地区的湖北向河南，西北的陕西，甘肃向宁夏，西南的云南向青藏的西藏地区扩散，在新增的7个省(区，市)中，东北、华北、西北地区占比较高，均为21.7%。

空间扩散的轴向效应方面，由于中国地势对人口分布的较强影响和河流的跨流域性产生的“协同失灵”和“碎片化”问题，部分地区的河长制扩散需要通过合作与交流机制沿着河流逐渐扩散，轴向效应显著。具体表现为：①在初创推广到扩散显现前期阶段，例如京杭大运河和金沙江等河流分别流经浙江、江苏和四川、云南等地区，当江苏和贵州推行了河长制后，所在河流上游或下游地区也开始推行河长制；②在扩散显现后期到全面推行阶段，例如南盘江、渭河等河流分别流经广西、甘肃等地区，广东、陕西等地区推行了河长制后，所在河流上游或下游也开始推行河长制。

空间扩散的集聚效应，即推行模式相对集中而形成的较为明显的集聚效应。具体表现为：①初创推广到扩散显现前期阶段，点状试行地区主要分布在西南地区，面状试行地区主要分布在华东、东北、华北地区；②扩散显现后期到全面推行阶段，点状试行地区主要分布在华中、华南地区，面状试行地区主要分布在青藏地区，西北地区则是点面状地区均衡。先行地区模式的“示范效应”和区域环境的类似性可能会使跟随地区对同一推行模式的采用在空间上相对集中。

3 河长制时空推行历程的政策因素及其对国家治理体系的促进作用

河长制的发展受到多方面的影响，包括政策法规、技术、环境等因素[30]，其中政策法规因素是影响河长制发展最主要的因素之一[31]。反过来，河长制的推进历程促进了其在国家治理体系中的制度化进程[32]。

3.1 政策因素对河长制时间推行历程的影响

由图1和图3可知，河长制的早期推行过程主要是地方政府的个体行为，但随着各级各部门相关政策法规的出台，河长制推行省份数量和频率的开始受到这些政策的影响，从而呈现出河长实践-政策法规出台推广-河长实践全面推广的实践与制度相互促进趋势，即从临时的河长制度走向国家治理在时间上的常态化管理。具体表现为：①扩散显现前期阶段，面对地方河长制政策法规内容需待确立、修订的问题，相关机关开始颁布修订了《最严格水资源管理制度》和《中华人民共和国环境保护法》。此后，推行省份数量新增了3个，出现了第一个小幅高峰；②扩散显现后期阶段，在《水污染防治行动计划》、《中华人民共和国水法》、《关于全面推行河长制的意见》及实施方案颁布后，推行省份数量新增了13个，出现了第二个大幅高峰；③全面推行阶段，在《中华人民共和国河道管理条例》、《水污染防治法》、《中华人民共和国宪法修正案》颁布修正后，推行省份数量新增了7个，出现了第三个大幅高峰。

3.2 政策因素对河长制空间推行历程的影响

同时，由图2和图3可知，政策法规对于推行的空间布局和主要部门也有重要的影响，呈现出由华东、东北、西南地区向华北、华中、华南地区逐步推进，从而进一步促进各级各部门间的相互借鉴、协作以及中央-地方河长制垂直管理格局的形成，使得河长政策从局部地区的实践走向国家治理在整个中国的良性循环。具体表现为：①在扩散显现前期阶段，水利部门出台相关政策--《最严格水资源管理制度》时，生态环境部门也相应进行省份推行，主要分布于华东、东北、西南地区，生态环境部修订相关法律--《中华人民共和国环境保护法》时，水利部门进行省份同步推行，主要分布于华东、华北地区；②扩散显现后期阶段，生态环境部出台相关政策--《水污染防治行动计划》时，水利部门也相应进行省份推行，主要分布于华东、华中、华南地区；③全面推行阶段，当水利部出台相关法律与行政法规--《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》，生态环境部修订相关法律--《水污染防治法》，水利部和生态环境部共同出台相关部委规章--《关于全面推行河长制的意见》及实施方案时，主要由水利部门进行省份同步推行，主要分布于西北、青藏地区，并出现了水利-生态环境部门进行省份同步推行的情况，主要以甘肃，青海，海南为代表。

3.3 河长制推行历程对国家治理体系建设的促进作用

2013年12月31日，习近平主席在《确实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，即一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。由图2和图3可见，2007年河长制首次在江苏实践时仅仅是地方水环境治理的一种尝试，之后由于其明显的治理有效性而先后得到水利部和环保部两个主管部门的认可和并在局部地区得到推广，进而在十八大提出中国生态文明制度建设后被确立为国家水环境治理的重要手段，最终在2017年被写入《水污染防治法》中，从而真正成为国家水环境治理的重要制度体系之一，由此也推进了将生态文明写入《宪法》的进程，促进了国家生态文明建设的法制化进程。

图3 河长制时空推行历程的政策因素及其对国家治理体系的促进作用Fig.3 Policy factors of the implementation of the Spatial-temporal implementation of RCS and its promotion to the national governance system

4 结论与讨论

本文通过对河长制推行及相关政策法规文献(文本、文件)的收集和整理，分析其推行时空过程及政策的影响，得出以下结论：

(1)河长制推行的时间历程包括4个阶段，总体表现为早期缓慢上升、中期快速上升到后期稳定实施趋势。其中，初创推广阶段(2007-2009)推行省份有5个，尚未有中央政府相关文件出台，扩散显现前期阶段(2009-2014)推行省份新增了6个，有2份中央政府相关文件出台，扩散显现后期阶段(2014-2016)推行省份与中央政府相关文件分别新增了13个和4个，全面推行阶段(2016-2017)推行省份与中央政府相关文件分别新增了7个和3个。截至2017年底，除港澳台地区外，河长制已在中国31个省份推行，共出台了9个中央政府相关文件，并将在实践中不断成熟和完善。

(2)河长制推行的空间过程整体形成了由初创推广阶段的华东、东北、西南地区向扩散显现前期阶段的华北地区，后期阶段的华中、华南地区乃至全面推行阶段的西北、青藏地区扩散的三条轨迹，空间扩散中具有跨区效应、邻近效应、轴向效应和集聚效应显著的特点。其中扩散初期跨区效应显著，以江苏等为代表的地区对其他地区的跳跃式或跨区域发展具有良好的示范作用；其次，扩散中期邻近效应明显，即大多地区倾向于向邻近省区学习，通过探寻其成功经验以取得较为理想的效果；第三，制度扩散过程中也有沿着河流进行扩散的轴向效应特征；第四，河长制扩散模式的集聚效应也比较显著，即先行地区模式的“示范效应”和区域环境的类似性使得跟随地区对同一推行模式的采用在空间上相对集中。

(3)河长制推行的时空历程明显受到相关政策的影响，具体表现为推行数量和幅度方面出现了小-大-大幅的三个高峰，以及河长实践-政策法规出台推广-河长实践全面推广实践与制度相互促进的趋势。此外，还在推行空间分布和主要部门方面推动了由华东、东北、西南地区向华北、华中、华南地区的逐步推进，进一步促进了各级各部门间的相互借鉴、协作以及中央-地方河长制垂直管理格局的形成。需要特别说明的是，河长制在推行过程中也促进了国家相关水环境治理体系的法制化进程，为中国生态文明建设提供了有力支撑。

事实上，河长管理是中国历史上行之有效的水环境管理模式，随着时间的推移，在不同的历史时期其制度的内涵和功能将不断丰富(如图3)[33,34]。现今推行的河长制实质上是中国悠久的河长管理的制度化，是现代环境治理尤其是水环境治理法治化进程的重要表现，借鉴历史上的河长管理可极大地促进其推广实施。