“就近入学”政策实施困境研究

刘爽

[摘 要]“就近入学”是国家为保障义务教育阶段适龄儿童、少年方便入学而颁布的教育政策。政策制定的出发点是为了保证儿童受教育机会平等，但实际情况是该政策在教育场域实施过程中遭遇了困境，有违公平原则。主要表现在：择校热仍未减退;学区房依然抢手;学生渴望就读优质学校的机会未得到保障。本文基于布迪厄场域理论，尝试对该政策在实施中出现困境的原因做出解释：第一，公共优质教育资源有限且分布不均，导致私人资本发挥竞争作用;第二，教育场域中主体多元，场域游戏规则复杂，政策难以调控。在了解问题症结基础上，才能对症下药，有效解决问题。

[关键词]就近入学;教育场域;实施困境

[中图分类号]  G40[文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）08-0135-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.08.025

1989年第44届联合国大会决议通过《儿童權利公约》来保障儿童应享有的各项权利。其中第二十八条规定：“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利。”“就近入学”是国家为了落实义务保障适龄儿童的受教育权而颁布的政策。毫无疑问，政策的初衷是和善的，但政策在实施过程中遭遇了很多困境。本文基于布迪厄的场域理论，揭示该教育政策在实施过程中遭遇的困境，并对出现问题的原因做出解释。

一、“就近入学”政策及“教育场域”理论分析

“就近入学”是世界教育领域广泛讨论的话题。在我国，“就近入学”政策自颁布以来不断地得到调整与完善，具有动态性和复杂性。“教育场域”也是一个极其复杂的概念，对二者进行理论分析是深入研究的基础。

（一）“就近入学”政策理论分析

当今世界范围内，义务教育阶段学生就近入学已是一种趋势。为什么“就近入学”政策能够得到众多国家的认可呢？在义务教育阶段，学生受理智发展水平所限，根据自己的判断选择适合自己的学校还是非常困难的。大多数孩子是受家长的喜好和判断所左右的。这样，教育机会的阶层差距就会显露出来 [1]。为了改变由于家庭资本、阶层地位等因素造成的教育不公平，国家通过制定该政策进行调控。我国经历一段提倡择校自由的时期，引发过度择校、恶性择校问题之后，也规定义务教育阶段学生就近入学。1986年全国人民代表大会通过《中华人民共和国义务教育法》，其中规定义务教育阶段政府要合理设置学校，保证儿童、少年就近入学。这是我国第一次在法律层面上对该政策进行确立。此后相关部门又出台了不同的政策文件，各地方政府也制定了不同的条例予以贯彻落实。

“就近入学”政策制定的目的是为了促进教育公平。接受教育是每一位儿童享有的权利，政府有义务提供充足、便利的教育资源来保障儿童的这项权利。所以，政府必须合理调整学校的布局，合理调度教育资源，规定就近入学，使儿童不会因为距离学校远而失去受教育的机会。此外，该政策也是为了缓和恶性争抢优质学校入学名额和真正地保证免试入学，从而减轻学生的学业压力和家长的负担。该政策的出发点是为了更好地促进教育公平，但是由于政策本身带有一定的模糊性，导致了公众对该政策的误读，进而使政策的公平意义失真。

“就近入学”政策的“就近”标准就是缺乏明确性的规定，不同群体对此意见不一。1986年《中小学校建筑设计规范》提出，“中学服务半径不宜大于1000米，小学服务半径不宜大于500米”的规定;1987年的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》中又明确针对小学、初中阶段的学生上学途中单程花费的时间提出建议，并规定“学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内”。从文本规定来看“就近”是指学生居住地到就读学校的空间距离近。大部分的家长群体也持有这种观点，认为自己的孩子可以选择离家近的学校入学。但是也有对“就近”的另一种解读：“免试就近入学”并非选择“离家最近”的学校就读， 而是指由地方教育局根据本地区的教育资源和学生人数的匹配情况，合理进行教育规划，为每一位适龄儿童提供“就近入学”的义务教育名额 [2] 。对“就近”标准的不同解读直接导致了人们对就近入学到底是学生的权利还是义务，难以达成一致看法。

通过梳理可知，“就近入学”政策是国家为保障义务教育阶段适龄儿童、少年方便入学而颁布的教育政策。具体来说，该政策具有以下特点：首先，制定就近入学政策的目的是为了更好地普及义务教育，让每个适龄儿童都能行使自己与生俱来的接受教育的权利，以期实现教育机会的公平。其次，“就近”的标准模糊不清。当前实际执行中一般是根据户籍所在地采取半径画圆的方式划定学区，学区内的适龄儿童可以选择学区内划分的学校就近入学，或者按照单校划片的方式，一所学校对应一定范围的居住地，居住地范围内的学生可以选择对应的学校就读。最后，国内大多数学者认同的观点是，就近入学是对规范政府行为的义务性规定，对儿童和少年来说则是其教育权利的保障，政府有义务提供具有一定办学条件的标准化学校，学生可以享受就近入学的权利，也可以放弃权利进行择校 [3] 。

（二）场域及教育场域概念分析

“场域”是法国社会学家布迪厄思想体系中的一个重要范畴，与资本、策略等联系紧密。相对于以往的社会学家借助于宏观理论静态研究社会结构下的人的行动，布迪厄建构了自己的场域理论，突破社会结构和行动的二元对立，把社会宇宙的活灵活现的结构化动态性质，以共时理解的概念形式表达出来 [4] 。

在谈到场域时，布迪厄给出了这样的表述：场域由社会空间中拥有不同资本的行动者之间往往以“争斗”形式出现的关系构成 [5]。简单地说，他将场域理解为“相关位置客观关系的网络” [6]。布迪厄不赞成把社会理解为只是由物质组成的空间，也不同意将社会看作是抽象的社会规则构成，他认为社会空间是由人的行动场域所组成的。场域概念最基本的因素是多面向的社会关系网络 [7] 。

“场域”与资本、策略等范畴是不可分割的。每个人在场域中的位置是不同的，场域中行动者所处的位置是由其所掌握的资本总量和类别决定的。布迪厄在《资本的形式》中对资本进行了详细地划分，包括：经济资本、文化资本、社会资本。由于前期的历史积累或者在后期运用斗争策略导致了每个行动者掌握的资本是不同的，资本决定行动者所处的位置，行动者在场域中所处的地位又决定了他所使用的策略。

“场域”不仅在社会学中是一个重要概念，在教育学領域亦是如此。从20世纪70年代开始，我国教育学者对该理论给予关注，在运用场域理论研究中国复杂的教育问题过程中，形成了“教育场域”概念。学者刘生全认为，作为一种客观性社会存在而言，教育场域系指教育者、受教育者及其他教育参与者相互之间所形成的一种以知识的生产、传承、传播和消费为依托，以人的发展、形成和提升为旨归的客观关系网络。作为一种理论范畴，教育场域是对上述客观关系网络的一种抽象和指称 [8]。马维娜认为，学校场域是学校中各种复杂矛盾的多元位置之间存在的多元关系的网络 ，是有形与无形的整体集合与各种力量的不断重组 [9]。

概括起来，教育场域具有以下几个特点：第一，教育场域中主体多元。教育场域中的主体包括政府、学校、社区、家长、学生。第二，主体之间关系复杂。不同的主体之间都存在着直接或间接的关系，构成一个复杂的关系网络。第三，主体之间争夺利益。教育场域不是一个静态的实体空间，而是不同的主体运用掌握的资本，采取一定的策略去实现场域位置的更替交换，是一个利益博弈的场所。

二、“就近入学”政策的实施陷入困境

自“就近入学”政策提出至今，就保障儿童的受教育权来说，政策确实发挥了很大的作用。但同时，政策在实施过程中不尽如人意，陷入了困境。

（一）政策的实施并未解决择校热问题

义务教育阶段的择校是与教育公平价值取向相矛盾的一个突出问题。义务教育阶段的择校是指适龄儿童放弃按照“就近入学”政策规定的学区就读，主动选择其他学校就读的行为。“就近入学”政策恰是针对不正当择校、抑制择校热问题而提出来的。但是政策的实施并未取得理想的效果。

在我国，择校热问题一直未得到很好的解决，原因有很多方面。历史上，“文革”之后，国家重建需要大量的人才，于是邓小平提出：“办教育要两条腿走路， 既注意普及， 又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试， 把最优秀的人集中在重点中学和大学。”[10]政策上的引导使教育有关部门积极开办重点学校。但重点学校的数量毕竟有限，在区域、城乡之间分布不均，大部分集中在县及县级以上的行政区内。重点学校发展的规模不及受教育人数的增长，使其本身成为了一种人们竞相争夺的稀缺的优质教育资源。近年来，择校问题愈演愈烈，各种择校方式层出不穷。比如按钱择校、按权择校和按分择校，这其实是掌握不同资本的家长之间的利益争斗，通过资本的交换来为自己的孩子赢得教育场域中的关键位置，为他们今后的资本积累打下基础。

义务教育阶段出现的择校问题会造成不良的后果。首先，择校问题加剧了校际之间的差距，阻碍了义务教育均衡发展的进程。其次，择校其实是损害了部分人的利益，破坏了教育公平。一般来说，学校发展的规模是与受教育人数相匹配的，每一所学校容纳的人数有限。当择校的人数超过一定数量之后，就会挤占原先按照学区划分可以在这所学校就读的学生的入学机会。

（二）政策的实施加剧了学区房的炒作

学区房的炒作问题与“就近入学”政策紧密相关。由于“就近入学”的就近标准是按照户籍所在地距离学区指定的学校空间距离近，而学区之间的学校质量参差不齐，所以很多家长不惜花费重金购买与优质学校对应的学区里的住房，导致学区房的需求热度不减。

近几年，学区房的价格不断攀升，引起了不同群体关注。不少学者从经济学的视角对中国部分发达城市学区房进行了实证研究。如学者郑磊和王思檬以北京东城区和海淀区为样本，考察小学教育资源分布与房价之间的关系。研究发现，在可能影响房价的各种因素当中，楼盘周边如果拥有对口的好口碑小学，将使房价显著上涨7%-13%左右 [11] 。冯皓通过对搜集上海市房价价格与基础教育学校分布的资料进行分析，得出结论：上海市各区域基础教育资源数量和质量上的差异至少已经部分体现在房价上 [12] 。学区房价格的炒作已经对人们的生活造成不良影响，政府也采取了相关的措施，但似乎成效不大。

学区房背后反映的实质性问题是，在中国这样重视教育的国度里，当就近入学是一项权利时，家长会动用自己掌握的资本为孩子换取就读优质学校的机会，这实际上是不同主体利用已有的经济资本展开较量，进行利益争夺。

（三）政策的实施未能保障适龄儿童接受优质教育的权利

受教育权是每一个儿童都拥有的权利，国家制定的教育政策应该保证儿童的这项权利的落实，“就近入学”政策的本意恰是如此。政策制定者希望通过这项政策的实施，使儿童不因距离学校远而辍学，都能有学上。在国家担负普及义务教育的重任阶段，该政策确实发挥了重要作用。但是在当前，政策的实施遭遇了困境。正如十九大所言，我国的社会主要矛盾已经发生变化一样，教育领域的矛盾也有所改变。在保证每个儿童都能有学上的前提下，人们又开始追求上好学的目标。教育公平的目标也已经由入学机会的公平变为接受优质教育的机会公平 [13] 。但“就近入学”政策并未对这种变化做出改变，相反只是简单地限制人们在规定的学区内就学，而学区之间的学校质量又有很大差距。政策的实施只是机械地“堵”而不是“疏”，即政府加大教育投入，帮助落后学校，缩小学校之间的差距，使普通学校和重点学校都能齐头并进地发展。

教育场域充满了矛盾性、斗争性和复杂性，很难单靠一个政策就能使改革发挥成效，其中的原因是多方面的。对于“就近入学”政策来说，分析其在实施中遭遇困境的原因，有利于今后找准改革的发力点，为政策更好地实施打下坚实的基础。

三、“就近入学”政策实施困境原因分析

（一）公共优质教育资源有限且分布不均，私人资本发挥竞争作用

“就近入学”政策保障的入学机会公平存在一个隐患：如果学生就读的学校相互之间在物质条件和师资力量上存在着显著的差异，重点学校和普通学校差距很大，如果符合条件的公民中只有一部分人能够就读于优质学校，其他公民只能就读于普通学校，那么，学校教育本身便是社会不平等的一种产物，同时又不可避免地成为制造、再生产乃至加剧社会不平等的一种工具 [14] 。

虽然我国在20世纪90年代明确提出禁止义务教育阶段办重点学校，但是各种“实验学校”“文明示范单位”“教育标兵”的称号意味着重点校仍然存在。毋庸置疑，重点学校能够获得更多的资源，无论是学校的师资力量、学生的资质能力，还是学校所拥有的物质资源都超过了普通学校，国家和地方政府对重点学校给予的关注也普遍高于普通学校。现阶段，我国的优质教育资源有限且分布不均，不是每一个儿童都能进入重点学校学习。公共资源的多寡及分配模式影响私人资本的再生产作用。一般而言，公共资源越充足，私人资本的作用越受限制;公共资源的分配越能惠及弱势社群，私人资本导致的社会不平等也越会受到限制 [15] 。由于就近入学是学生的权利，而不是必须履行的义务，所以当政府投资不足、学区内的学校质量参差不齐时，家长就会动用自己掌握的资本去换得名校的入学资格。

具体来说，私人资本参与竞争主要是通过资本的转化、资本的积累来完成的。学生家长掌握的资本数量和类型是不一样的，他们会通过资本的转化来换取进入重点学校的资格。当家长拥有较多的经济资本时，可以通过购买学区房来择校，或者家长可以利用手里的人脉关系即社会资本去为孩子谋得进入重点校的机会。重点学校因为教学质量比较高，升学率有保障，这就意味着学生将来进入重点大学的几率也会增大。拥有高文凭就更有可能在未来获得一份收入、权力、声望都很高的职业，进而获得丰厚的经济资本、文化资本、社会资本和符号资本，也就能使这种地位顺利地获得代际间的传承，继续占据优势的社会经济地位 [16] 。所以，看似公平的就近入学仍然是一种教育选拔，这种选拔不是由智力和勤奋主导的考试来决定，而是与学生先天的家庭社会地位存在着非常密切的关系 [17] 。

教育场域是多元素的存在，仅靠颁布的政策去推动教育改革是很难获得效果的。如果政府能够采取补偿性的措施，提供大量的经费补助，帮扶薄弱学校的发展，合理规划每个学区的教育资源，优化公共教育资源，提升普通学校的物质条件和师资水平，花大力气进行薄弱学校师资队伍的培训。这样当每个学区相差无几时，人们自然也不会动用自己的私人资本舍近求远，政策实施的效果也能够得以保证。

（二）教育场域主体多元，场域游戏规则复杂，政策难以调控

布迪厄認为，场域从来都不是静态的，场域中的每个行动者也不是只能接受社会结构制约的个体。不同的行动者之间会展开权力的争斗，运用自己掌握的资源进行竞争，去实现场域中地位的升降和资本的交换。不同的场域都有自己的一套规则，场域之间的规则是不可化约的，利用这一规则，能够隐蔽地将不属于这个场域的行动者排斥在外，而在场域之中的人也在生产着他们的习性，从而实现文化的再生产乃至社会的再生产。

教育场域中关涉的主体是多元的，除了学校之外，还包括家长、政府、学校所在的社区。这些主体之间构成了复杂的社会关系网络。主体与主体之间是存在着利益关系的，但在利益博弈过程中又没有出现明显的利益冲突，而是以一种更隐蔽的方式来进行。“就近入学”政策只是在现实空间内做出调整，这些调整只是浅层次的、表面的，它不能对深层次的场域运作做出规定，而这又是最重要的。

教育场域中不同主体是交叉相互作用的，并且有一套默认的规则。在教育场域中，重点学校是人们竞相争夺的文化资本。重点学校校园环境优美，优秀教师集聚，教育资源充足，在家长和政府心中享有更高的声誉。一般来说，重点小学与重点中学对接，彼此之间互认。这些条件吸引学校所在学区以外的学生就读，学生家长可以利用自己握有的资本来兑换文化资本，获得进入重点学校的入场券。直接的方式就是利用自己积累的社会资本疏通关系，也就是人们常说的“走后门”。握有雄厚的经济资本的家长可以在学区内购买学区房，让孩子属于“就近”范围内的一分子。与此同时，因为经济地位、社会地位较高的学生家长聚集在社区内，使得社区成为社会上层阶级的大本营。家长们相互结识，形成了自己的交际圈，增加了彼此的社会资本。重点学校与政府之间也形成了利益交换的关系。重点学校升学率的增加可以为政府的政绩做出贡献，在当前以升学率作为评价教育效果的指标情况下更是尤为重要。重点学校也能申请政府项目、申请政府奖项、争取政府荣誉、寻求政府支持，主动寻求“官方认可”[18]。普遍来讲，重点学校周围社区的房价也会因此而上涨，为地产开发商带来丰厚的利润。教育场域中的主体关系网，可以用图1来表示。

教育场域中的游戏规则隐蔽，能够将不属于场域中的人排除在外。不能进行择校的学生往往是因为家长没有多余的钱财在高档的社区购买学区房，并且家长本身文凭学历相对比较低，拥有的文化资本很少，与知识能力水平高的、拥有丰厚资本的家长竞争是毫无优势的。资本的竞争实际上是将不具备文化、经济、社会资本的处于场域低层位置的家长和学生排除在重点学校场域之外。其本质是围绕着教育场域已经形成了一个利益联盟。家长为了稳固自己的经济资本，获得社会资本，希望通过把自己的子女送到重点学校去习得占统治地位的符号编码，从而换取文化资本。文化资本又是一种更具符号价值和比较稳定的资本。缺少经济资本、社会资本的学生就不能跻身到这一场域之中，自然地会被排斥在外。在学校场域之中，学生的考试成绩、升学率已经同教师的工资、奖金、升迁与荣誉联系在一起，校长也是如此。教育局长、分管教育的政府领导的政绩也与此有关。这个利益联盟中的游戏规则是处在场域低层位置的人无权更改的。

教育改革处在复杂而又特殊的“中国场域”之中，处在“中国场域”之下的教育场域也是动态多变的。“就近入学”政策面对这样的情境，它的调控范围是有限的，因此在实施过程中自然是要遭遇困境的。但我们不能因此去盲目地否定该政策，相反，明确政策实施过程中出现的问题和原因，使今后的改革方向更有针对性。

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Study on the Dilemma of the Implementation of the Policy of “Approaching Nearby”

——Based on Bourdieus field theory

LIU Shuang

Abstract： “Approaching to the nearest school” is an education policy promulgated by the state to guarantee the convenient entry of school-age children and adolescents in compulsory education. The starting point of policy formulation is to ensure childrens equal access to education， but the actual situation is that the policy has encountered difficulties in the implementation of the education field， and it is against the principle of fairness. The main manifestation is that the school selection fever has not subsided; the school district is still popular. The opportunities for students eager to attend quality schools are not guaranteed. Based on Bourdieus field theory， this paper attempts to explain the reasons for the dilemma in the implementation of the policy： First， public quality education resources are limited and unevenly distributed， resulting in private capital playing a competitive role; second， the education field The main body is diverse， the game rules in the field are complex， and the policy is difficult to regulate.

Key words：  near admission; education field; implementation dilemma