土地管理法修改下宅基地管理制度改革法理研判

欧阳国

摘   要： 建立适应经济社会发展需要的农村宅基地管理法律制度，对于降低宅基地资源的闲置浪费，优化土地资源利用效率，实现城乡发展一体化战略目标意义重大。然则在现行农村宅基地管理制度运行语境下，存有诸多现实性窘境，既有审批、监管、确权登记及权限协调上的问题，又有“小产权房”现象的凸显，而这些问题的存在给我国整体的土地管理体制带来了严重的冲击，也与土地管理所要实现的价值目标背道而驰。鉴于此，准确把脉农村宅基地管理法律制度的沿袭历程，并对其内在缺陷进行成因解析，探究其优化进路，实属必要。准确定位宅基地管理法律制度的价值取向、完善立法规范、简减审批程序、建立有效监管、制定科学规划及进行确权登记是我国农村宅基地管理法律制度改革的理性选择。

关键词： 宅基地管理; 价值取向; 审批; 监管

中图分类号： D923.2               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.017

Jurisprudential Judgment on the Reform of Rural Housing

Sites Management System in the View of System Theory

OUYANG Guo

（The Intermediate Peoples Court of Jingdezhen， Jingdezhen 333000， China）

Abstract： It is of great significance to reduce the idle waste of housing resources， optimize the utilization efficiency of land resources and realize the strategic goal of urban and rural development in order to establish the legal system of rural housing sites management to meet the needs of social development. However， in the context of the current rural housing management system， there are many realistic dilemmas， not only the approval， supervision， the right to register and the coordination of authority on the issue， but also “small property room” phenomenon， and the existence of the problem to our overall land management system has brought a serious impact， but goes against the value of the target of the land management. In view of this， it is necessary to accurately analyze the causes of the legal system of the rural housing management system and analyze the causes of its internal defects. It is a rational choice for the reform of the legal system of rural house management in China. It is the rational choice of the reform of the legal system of rural homestead management in China to accurately position the value orientation of the legal system of house management， perfect the legislative norms， simplify the examination and approval procedures， establish effective supervision， make scientific planning and registering the right to confirm .

Key words： housing sites management; value orientation; approval; supervision

引言：亟須改革我国农村宅基地管理法律制度

改革是新时期中国最鲜明的时代特征，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步就社会全面改革指明了方向，其中明确提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，并选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”随着工业化、市场化、城镇化的快速推进，人多地少、土地资源的高度紧张、节约集约利用土地的难度与压力愈演愈烈，但与之相悖的现状，却是人口城镇化率提高产生的农村人口的减少并未带来农村宅基地利用面积的相应减少，甚至出现不降反升的反比例现象，这已造成了巨大的土地资源闲置与浪费，且在实践中亦引发了大量的纠纷和矛盾。实际上，我国农村宅基地数量庞大，粗放利用现象十分严重。“据不完全统计，目前，我国农村居民点现有用地已达24798万亩，人均用地达214平方米，远超过150平方米的国标上限。”[1]由此可见，我国现行农村宅基地管理法律制度所追求的应然目标与实践之间形成鲜明的反差，这一鲜明的反差折射出我国现行农村宅基地管理法律制度步入了运行失灵的困境。

此外，当下我国的土地管理法正处于修改论证阶段，如何改革我国现行的宅基地管理制度，亦成为该法修改中所无法回避的重大现实难题①。是故，基于这一背景，正视目前我国农村宅基管理法律制度所存的问题，着力剖析其中成因，进而探究破解这一困境的法律应对机制，显然，理论和实践意义重大。

一、制度沿袭：农村宅基地管理法律制度演进历程解析

土地不仅是一项财产，亦是一项资源。[2]土地的财产属性承载着私益诉求，而土地资源属性承载着公益诉求。对于前者，土地财产权法律制度的建立乃是回应这一诉求的鲜明表达。而对于后者，土地管理权法律制度建立乃是回应这一诉求的实质表达。是故，土地的二维属性衍生了土地财产权和土地管理权法律制度体系。对于农村宅基地而言，围绕其法律制度的展开亦始终包括宅基地财产权和宅基地管理权两大规范体系。从目前来看，基于产权清晰、要素市场化等角度而言，围绕宅基地财产权实现方式的研究备受学界所重视，而对于宅基地管理权而言，其制度究竟如何改革，并没有受到学理上的应有重视。

实际上，对产权清晰和要素市场化改革，离不开政府土地管理体系的变革。因此，对我国现行农村宅基地管理法律制度进行改革，乃是推动宅基地财产权法律制度健全的内在要求。当然，在对我国农村宅基地管理法律制度展开法律探讨前，从历史维度，对这一制度的演进进行总体的爬梳，实有必要。

自历史维度观之，对土地资源的管理在人类社会发展中历来有之，作为我国土地制度重要组成部分的农村宅基地当不例外。对我国农村宅基地的管理，其本質上“是国家管制权的行使”[3]。从历史来看，我国农村宅基地管理法律制度的演进，整体上趋同于宅基地法律制度的发展过程，概括起来，大致可分三个时期：

第一时期是宅基地法律制度过渡阶段，即是宅基地从农民私人所有权向宅基地集体所有权的迈进，由农民对宅基地享有充分的处分权能向对其渐予限制的过程。这一时期是我国社会主义改造和国民经济的恢复时期，基于这一现实背景，相应地对农村土地及其宅基地的法律与政策规定，都以这一时期的中心工作任务目标为服务宗旨。因此，在立法上并没有专门的农村宅基地立法，对宅基地的管理规定内容纳入在1950年《土地改革法》、1954年《宪法》、1955年《关于农村土地移置及契税工作的通知》，以及1956《高级农业合作社示范章程》等法律和相关的政策性文件中。其中《土地改革法》、《宪法》都明确规定农民土地所有权及农民对其拥有充分权利，但随着土改后农民重新丧失土地、贫富差距的拉大，我国开展了农业合作化运动，相应地对宅基地的管理作了限制，《高级农业合作社示范章程》规定处分宅基地的需要报请乡人民委员会审核，并转报区公所或区人民委员会批准。

第二时期是宅基地法律制度正式确立阶段，即农村宅基地性质为集体所有，农民对其享有使用权。这一时期是农业合作化进入高潮（即从互助组、初级合作社到高级合作社）和人民公社化运动大规模开展时期，农村宅基地没有专门立法，管理规定上也是间接的、宏观的，可见于1962《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1975年《宪法》中。其中首次使用“宅基地使用权”概念的乃是1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，在这一通知中，对宅基地的性质、内容、权利义务作了一定的界定，这标志着我国农村宅基地法律制度的正式建立，同时在管理上强调对耕地的保护，宅基地建房要有规划等内容亦得以明确规定。

第三时期是包括管理在内的宅基地法律制度整体上进步发展完善阶段，时间跨度为改革开放至今。这一时期出台不少与之相关的法律、法规、规章、司法解释及政策文件，但仍然没有专门立法，附属立法比较突出，且涉及管理规定的专门条文不多。其中重要兼具代表性的有：1982年《宪法》明确宅基地属于农村集体所有，规定了宅基地概念。1986年我国首次制定了系统性的《土地管理法》，在这一部法中，国家开始对农村宅基地进行统一的管理，并首次明确了土地管理局作为土地资源的管理机制的法律地位。1988年《土地管理法》第一次修正，农村宅基地使用权在这一阶段尝试有偿取得但到1993年该做法即被禁止。后到1998年、2004年《土地管理法》的相继修正，其中对宅基地的管理逐渐加严。2007年我国《物权法》的颁布实施，虽专设一章农村宅基地使用权，但通过转介条款对其管理规定作出了适用土地管理法等法律和国家有关规定的安排。

从上述农村宅基地管理法律制度发展历程来看，可得出以下认识：其一，对宅基地的管理是为了实现设定其法律制度的价值目标及为整个社会发展服务的，其政治、社会上意义往往大于法律与经济上的意义。这恰如有学者所言：“自从有人类社会以来，有关土地利用的权利设置和制度的运行，始终与社会经济发展紧密相连，与国家的兴衰和人民的福祉息息相关”[4]。其二，目前我国还没有专门完整的农村宅基法立法。宅基地作为农民的安身立命场所，关涉9亿农民的重大切身利益。然而，令人遗憾的是，这一财产权的立法保障却明显不足。可以说，“调整农民宅基地使用权的法律规范数量少且效力低，很大一部分仅靠文件调整，目前还没有一部调整农民房地产的法律”[5]。虽然我国现行物权法、土地管理法对农村宅基地制度进行了相应的规定，但难以适应当下的农村宅基地管理法律制度的实践运行需要，这不仅表现在制度设计的指导思想难以适应不断发展的现实需要，而且现有的规范亦就寥寥数条，不成体系，零星分布。其三，对农村宅基地的管理趋于严格，主要体现在审批、标准、规划限制等环节上。虽然我国现行物权法已明定农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，强化了其财产权属性，但现行的土地管理法则对这一财产权的取得、运行等各方面进行了严格的限制，是故，就其本质来讲，这从间接的层面冲淡了宅基地使用权的财产权属性，不利于宅基地财产权价值的实现。

二、现状直击：农村宅基地管理法律制度存在问题之呈现