民族地区贫困治理的实践观测与案例经验

祁志伟

（中央民族大学 管理学院，北京 200081；新疆农业大学 管理学院，新疆·乌鲁木齐 830052）

一、引言

随着我国脱贫攻坚战略的稳步实施，以精准扶贫为核心的系列问题亦成为当前回头看的主要内容。南疆地区作为我国三区三州的集中区域，其特殊的地缘政治与人文环境对当前精准扶贫产生了更高的挑战，探寻并厘清当地精准扶贫过程中的理论问题与现实症结颇具研究价值，尤其要处理好南疆牧区经济社会发展与精准脱贫的可持续关系。综观南疆地区贫困治理的实践，精准扶贫的新时代范式各显千秋，形成了一种乡村振兴背景下的共识性变革之道。以中央政府和自治区政府层面出台的诸领域扶贫政策为契机，南疆地区城乡一体化的发展模式势不可挡，地方政府与扶贫领域的多元主体，其目标聚焦于“向前看”和“向好看”，追求脱贫速度与2020年全面建成小康社会目标似乎是地方政府与扶贫干部紧盯不放的核心，而精准扶贫的效果怎么样？过程和步骤是否规范、缺位？能否总结出适应南疆牧区和农村的治理经验等等，此类“回头看”的理论研究尚不多见，因此，出现了精准扶贫与现实诉求之间的信息不对称或治理误差现象。鉴于此，为了全面、系统和有效地检视诸问题，对南疆地区样本地区精准扶贫的过程进行定点观测尤为必要，同时，借助观测数据进一步总结地方脱贫的典型经验，以期获得地方治理中规律性和知识性的拓展。

二、文献回顾与研究方法

（一） 文献回顾

党的十八大以来，理论研究领域形成了以“精准扶贫”“精准脱贫”“脱贫攻坚战”与“贫困治理”等为主题诸多成果。综观既有研究发现，大部分研究聚焦于农村贫困场域视角下的乡村治理与扶贫模式的研究，亦有部分研究与本研究的主题相近，尽管未采用“观测”的术语，但检测的内涵与维度指向表达与本文的研究出发点有共同之处。脱贫攻坚战视角下，精准扶贫能否被有效观测以及如何实施？基于这样一个命题，利用扶贫质量检测促推精准扶贫逐渐成为创新的行业模式[1]，贫困减缓、经济机会与扶贫统计信息数据检测逐渐被关联起来[2]；根据政策经验与观测维度，农村贫困标准更多地被认为是贫困监测的基本前提[3]，而有学者认为，贫困的观测或检测应该形成一种宏观性体系评价方式或微观聚焦。宏观观测体系要以指标设计、监测方法、动态监测评价、评价主体力量、评价网络以及共享数据库作为基本要素[4]，不断完善适应时代发展的贫困监测体系，集中连片扶贫开发效果监测[5]；微观观测方面，贫困资源数量与贫困农村学生营养餐改善效果较为显著[6]。精准扶贫的观测不论采取宏观观测抑或微观聚焦，其本质对象在于考察贫困与农户之间的关系，贫困人口多维贫困监测[7]、城市贫困人口生活状况监测[8]等。从近十年来的文献回顾来看，理论研究的数量和质量方面均有欠缺，而关于贫困监测与定点观测的实践调研则更少，难以形成系统性知识。同时，既有文献中鲜有以贫困村与牧区贫困作为定点观测对象的研究，从该视角来看，既有研究缺位之处亦为本研究提供了可行性思路。

（二） 研究方法

研究以南疆地区为区域样本，选取Q村为案例研究对象。基于研究内容的需要与研究对象的特殊性，田野调查法、观察法与访谈法作为本研究的主要方法。通过田野数据和人物访谈进行主轴式剖析，一方面，能够从“现象本质”的视角透视精准扶贫在边疆地带的政策配置与实践效果；另一方面，方法突出样本地区贫困治理的动态性数据的准确性和科学性，以期形成基层治理中的观察性认识。

三、实践观测：样本地区贫困治理的系统演进

Q 村成立于1964年，距离县政府136公里，距离乡政府约25公里，村委会位于乡政府北面。全村下辖4个村民小组，全村317户，总人口1224人，贫困人口2户4人，农村低保198户364人，城市低保48 户84人。Q村土地总面积103平方公里，其中，草地面积1866亩，林地面积83亩，村内边境线长2公里，有通外山口2个，平均海拔约2800米。Q村以传统畜牧业为主，2017年农牧民人均纯收入8134 元，村集体经济收入5.2万元。2017年，Q村退出贫困村。

（一） 脱贫基础数据调查与收集

1. 人口情况

全村共317户，总人口1224人，其中2017年年底，建档立卡贫困户2户4人（均为残疾人员）。全村具有劳动能力的农牧民有596人，其中常年外出务工从事非农产业的村民共有9人，外出务工人员为68 人，返乡人员较多，共计26人，其中2人参与返乡创业。

表一：人口信息表

2. 资源资产

资源资产方面Q村村集体资产有54万元，无集体负债，村集体经济收入为5.2万元，2017年使用的财政资金有10万元，接受的社会捐赠约为5万元。

表二：资源资产信息表

3. 生产生活

在生产生活方面，Q村对村民的住房、厨房、圈舍、厕所进行了改造，绝大多数村民的生活居住环境得到大幅提升。

表三：生产生活信息表

4. 产业发展

产业发展方面，Q村海拔较高，属于高山村，主要从事畜牧业，如今通过畜牧品种改良，发展旅游业，充分利用矿产资源等方式发展产业，通过长途运输、机械修理、商品流通、手工制作等多种方式使产业多样化。同时，Q村在脱贫攻坚工作中发展养殖大户2户，改善并提升了其他贫困户的脱贫致富能力。

表四：生产发展情况表

5. 公共服务

乡村基础设施建设方面，Q村的基础设施和公共服务设施供给较为完善。村级道路、用电、用水、群众服务中心、卫生室、文化图书室、幼儿园等基本公共服务设施齐全，有效解决了牧民家庭最直接的问题。

表五：公共服务信息表

6.基层党组织建设

Q 村共有党员52人，平均年龄46.5岁，党支书吴书记今年36岁，大专学历，长期担任村支书，在村中极有威望，熟悉村内大小事务。村支书角色在全村脱贫与基层党建工作中树立了典型和榜样形象，有效推动了基层组织的建设。

表六：基层组织建设情况表

7.乡风文明

乡风文明建设方面，Q村以“三治融合”为背景，制定了明确的、成文的且获得村民普遍认可的村规民约，包括柯语版和汉语版。总体来看，Q村乡风文明建设持续性推进辐射带动了诸多领域的协同发展，基础设施建设趋于健全，乡村生产生活更加合理、更加现代化，脱贫攻坚任务稳步推进，村民的生活更加具“获得感”，乡村建设与发展模式不断创新。

表七：乡风文明情况表

党的十八大以来，Q村全面脱贫得益于基础性公共服务的可持续供给，公民参与模式、PPP模式以及流动模式等成为新的治理范式。目前，Q村“两不愁、三保障”的公共服务问题已经解决，生产与生活资料一应俱全，为当地后期社会经济可持续发展奠定了良好的基础。贯通安全应用水。Q村目前已经实现全部通自来水，覆盖153户贫困户，贫困户家庭在饮水方面有了安全的保障。生活用电全覆盖。Q村贫困户全面实现家庭通电，主线路与入户电已通，贫困家庭共计153户都已解决生活用电问题。牧区用电问题也通过太阳能蓄电池供电模式实现。广播电视全覆盖。Q村153户贫困户能正常使用广播电视，包括电视机和卫星锅。住房安全保障。2016年以来，Q村贫困户安居住房享受全免政策，户均6.3万元均由政府部门与援疆单位补助。房屋户型面积分为63m2和83m2两类，室内含有客厅、卧室，厨房及卫生间等设施。安居房包含一个约500m2的院子，含羊圈、车库位置等。教育有保障。Q村适龄贫困人口全部就学，无辍学情况，教育扶贫有保障（见表1）。

表1 Q村教育贫困户教育扶贫情况

医疗有保障。Q村针对贫困户医疗保障方面的做法主要包括： （1） 实施“先诊疗后付费”，取消住院押金的医疗服务模式；家庭医生签约动态跟踪管理模式，针对建档立卡贫困户进行四级报销程序，凡是在当地县级医院就医的贫困户均按照95%的报销比例报销医疗费用；其余费用由人保财险进行报销（2） 实施全民免费体检与个性化体检，加强对牧区居民结核病与包虫病的检查；（3） 对贫困户实施医疗保险与医疗救助一站式结算程序与报销标准。

从目前来看，Q村在政府政策扶植、引导与自身努力协同治理的基础上实现了脱贫目标，该过程中总结并形成了具有典型价值的亮点做法与可行经验。

四、案例经验：权变政策、内生动力与政策感知的聚焦

脱贫攻坚战略实施以来，当地县政府、乡政府以及Q村认真宣传并全面贯彻落实了习近平总书记扶贫开发战略思想，聚焦社会稳定与长治久安总目标。通过定点观测数据发现，样本村在人口规模、资源资产、生产生活、产业发展、公共服务、基层组织建设以及乡村文明建设方面均有质的转型，同时，借助入户访谈内容发现，权变政策与精神扶贫范式已经成为牧区脱贫的有效范式，Q 村已于2014-2017年内实现了阶梯式脱贫的目标。

（一） 因地制宜的权变政策

Q 村结合自身边境线区位、无耕地及全牧民的特殊性优势，依托边境县与通外山口的现有条件，将守边护边作为边境安全精准脱贫的着力点和切入口。2014年以来，当地政府从Q村贫困户中选择一部分有劳动能力的人参与护边员工作，主要采用政府“贫困户参与+政府补贴”与“守边+养殖”兼并的脱贫模式。第一种模式的主要做法是：村委会根据村里贫困户参与守边护边任务的申请报名，通过审核、选拔、录用、公示、培训等程序，让贫困户主动参与到维护边境安全稳定的治理中来，同时，当地政府以护边政策补贴作为牧民家庭经济收入的稳定来源之一，2015-2017年全村累计脱贫587人。第二种模式的做法主要结合牧民参与维稳护边工作实际，采用一线和二线护边的结合。为了贫困户彻底脱贫，当地政府在贫困户护边员既定的条件下为每个贫困户家庭免费提供15只羊，贫困户在完成护边任务的同时，将家里的羊群进行托管代牧，随着家庭养殖数量的增长，贫困户每年获得的经济收益也在不断提升。截止2017年底，Q村已实现整体性稳定脱贫的目标，牧民生活获得感有了显著提升。

表2 Q村护边员年度政策补贴收入

（二） 内生动力成效显著

在当地乡党委和政府的政策扶持下，Q村153户建档立卡贫困户已于2017年底全部脱贫，由此带来的政策效应主要体现在贫困户政策感知心理的形成、护边守边的国家观念与自我发展致富能力的转变等方面。本次对Q村定点观测与调查过程中通过采用观察法、入户调查法以及访谈法等综合方法，坚持理论与实际相结合的基本原则，从县、乡及村的视角深入分析了Q村脱贫治理中的典型做法与重要经验事实形成的原因，同时，根据脱贫成效的实际与特定条件，结合访谈案例，总结提炼出了一些具有普遍价值与认识的规律性内容。

我今年57岁了，两个儿子都结婚了，也都有工作可做。家里我老伴1人参与护边工作，村委会给我们认定的是2017年退出的贫困户。我家里现在有5匹马，2头牦牛，30只柯尔克孜羊。家庭收入来源主要是：老伴护边员每个月2600元收入，加上老党员每月发460元，还有草原补贴每人每年有937 元，一年下来全家4口人可以拿到3748元。家里现在不愁吃，也不愁穿，娃娃上学、家里看病和住房方面都得到了政府的惠民政策，好得很。我自己在2017年还做过一次手术，当时医疗费用花了大概有一万元，通过我们当地卫生院的四级报销程序，最终我自己只掏了800元。

（被访谈人：海力卡木，女，柯尔克孜族；访谈时间：2018年7月23日）

我现在49岁，两个儿子均已上学，我是在2014 年参与护边员工作，我们家2016年退出贫困户。目前，家里有7匹马，40只羊，同时，2017年我们也享受了免息小额贷款5万元，政府给我们说：“2020年底还清就可以”。这就给我们一家人很大的信心和好处，我把这些贷款已经用来养殖品种羊了，现在我的养殖技术与能力应该都没啥大问题，我觉得还贷方面也不存在任何压力。

（被访谈人：萨尼斯孜巴依，男，柯尔克孜族；访谈时间：2018年7月23日）

今年我45岁，我有两儿子，一个在巴州职业技术学院读书呢，一个在县高中读书。孩子们也经常给我讲，他们将来读完书也不打算回来了，若有机会的话他们就会选择在外地就业了。我和我媳妇现在都是护边员，我家是2015年退出贫困户的。现在我也有200多只羊，年收入也算不错呢！挺满意的。

（被访谈人：比热巴依·别克买买提，男，柯尔克孜族；访谈时间：2018年7月24日）

今年我49岁了，家里还有两个孩子在上大学，我的丈夫是这地方的一个护边员，家里现在也有20只羊，我们是2016年确认退出贫困户的。听说2018年底我们这个地方都要脱贫呢，所以，我们也要发挥我们自己的力量，搞好品种羊的养殖；在衣、食、住、行等方面并不存在压力。

（被访谈人：朴克林，女，柯尔克孜族；访谈时间：2018年7月25日）

以上案例访谈既有共性之处，又有不同之处。访谈过程中，以“家庭收入与贫困退出”作为切入点进行交流发现，受访家庭成员的态度基本一致：第一，从他们当前的生活现状来看，政府政策补贴的取消与否对他们今后自我发展能力的影响并非很大；第二，受访人员认可脱贫攻坚以来，其生产生活和经济收入方面有了显著的变化，获得感明显提升；第三，受访者的政策认知与话语表达比较明确，即党和政府的惠民政策推动了牧民致富能力和信心的培育；第四，受访者并不存在政策依赖行为，而是基于现有的条件和能力，积极参与当地的护边戍边工作，“造血式”扶贫雏形基本形成。总体来看，通过入户调查、观察与访谈，对脱贫户心理认知、实践行为以及思维变迁有了大致的规律性认识。

（三） 牧民政策感知与贫困认知的双重变迁

1. 政策感知心理的形成

政策感知心理的形成以“政策满意度”作为基本条件，也是检视精准扶贫成效的显著因素。“满意度是指农户感知的状况改变效果（或结果）与期望值相比较后形成的主观感受。”[9]对于Q村的脱贫户来讲，护边员政策补贴解决了牧民“两不愁、三保障”的现实困境，确保了一批建档立卡贫困户稳定脱贫。护边守边政策实施以来，补贴待遇“梯度式”提高，切实对贫困户脱贫产生了实际效果。尤其2016年以来，护边员待遇的民意调查满意度大幅提升，为Q村可持续脱贫奠定了扎实的基础。从全村来看，政府补贴享受者包括原先的一般户与贫困户，两类群体都享受政策扶持，只是标准略有差异。通过调研与入户访谈，得出的一致结论是：脱贫户自身深感党和政府政策扶持的深度与广度，让牧民的生活有了质的转变；政策扶持使贫困户思想认知发生了系统性的转变，更多的脱贫户愿意表达对党和国家政策扶持的感激之情以及后期持续发力的决心。

2. 国家安全观：行为与认知的互动结果

护边守边一方面表现为国家和牧区维护边疆社会稳定的现实需求；另一方面，护边守边已成为脱贫户塑造国家观念的基本使命。边疆的社会稳定关系到边疆人民与整个国家的安全和利益，边疆稳则国家稳，这种时代责任已经成为Q村护边员的政治观念。基于对样本的考察与分析认为，现代国家安全观视域下，Q村牧民的积极护边行为与国家政策感知之间的互动具有逻辑一致性和统一性。该观念的塑造来源于两个方面：一方面，政府政策扶持对脱贫户产生了预期效应，尤其是基本生活、生产领域有了根本性的转变。流动公共服务得到了满足，包括衣、食、住、行等方面，切实让贫困户家庭居有所屋、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安、法有所依。因此，脱贫后的牧民家庭从内心深处体会到了党和政府的温暖，自觉将护边守边作为更加重要的政治责任，内心时刻保持一种强烈的守护边境的国家观念。另一方面，矢志不渝的边境使命已成为Q村脱贫效果得以持续发展的必要条件。Q村于2017年底已经全部脱出贫困村行列，通过入户访谈发现，牧民认为后期规模化与技术化养殖、牧家乐旅游的发展都要以稳定的边境做后盾，边境安全与牧民生产生活密切相关。基于该视角来看，当地牧民内源性国家公共安全的观念和意识根植于国家既有的公共政策与牧民显著的内驱力。

3. 精神扶贫：传统扶贫范式的嬗变与超越

随着国家精准扶贫模式的推进，Q村脱贫户自我发展致富的能力有了显著变化。政府政策的终端效果直接促进了贫困户稳妥转身，同时，也扭转了脱贫户传统思维视域中原地踏步的思考方式。精神扶贫的角色和位置愈加凸显，区别于传统物质性、输血式、粗放式的扶贫范式，也是对传统扶贫范式的一种本质嬗变与内容超越。精神扶贫新范式体现了Q村农户志智互动的统一性，“‘志’是内在源头，‘智’是内生动力，扶贫要激发和保障贫困群众的主观能动性，做好‘扶志’与‘扶智’，提升贫困主体可行能力”[10]。“志”与“智”的转型让更多的脱贫户放弃了故步自封的行为模式，开始探寻积极主动参与乡村治理、技术养殖、民俗旅游等发展的致富手段。以定点调查的结果来看，一方面，脱贫户愿意接手当地政府关于乡村振兴、科技兴农等方面的政策宣传；另一方面，脱贫户更加希望能够积极参加政府组织的技术培训与外地交流机会，以获得更多的自我发展技术能力。同时，脱贫户与一般户都想通过提升自我发展的能力进行创收致富，这也离不开政府先期的大力扶持与思想引导。

五、可持续命题与国内启示

脱贫文明的实质是政策过程与政策可持续的综合体。Q村脱贫的实践符合贫困文化背景下民族地区治理的文明理念，总体来看，尽管Q村已经实现了全村“摘帽”的脱贫目标。而从既有的治理范式来看，进入全面建成小康社会的后脱贫时代，如何更有效地促进边疆民族地区的可持续发展以及如何看待样本地区对国内其他边疆贫困治理的启示等问题成为关注的焦点。以本次实际调研访谈的逻辑来看，2020年后Q村仍有现实性问题需要进一步探究。

（一） 边疆民族地区贫困治理可持续命题

1. 尚需厘清的问题

边疆地区的安全稳定与护边工作可持续发展是全面建成小康社会后边境地区面临的现实问题。以逻辑解释进行分析，边境安全要以护边员为基础动力，而护边员家庭进入小康社会需要以护边政策作为生活动力源，二者相互联系，有序推进。从目前调研与访谈的过程与观察来看，虽然全村已经实现脱贫目标，但护边员家庭普遍担心的问题则是他们60岁退出护边工作的生活保障问题，也是本研究发现的关键问题，田野调查与入户访谈中，样本地区的牧民视护边任务为重要使命，自觉地接受了维稳戍边的工作；同时，国家和政府对护边员的扶持政策也较为客观，国家的护边政策带动了多元主体的社会效应。就目前样本地区的护边实践来看，其尚未形成一定的可持续政策机制、选拔机制与分类机制，同时，专业性培训或技能缺乏，多以原来的贫困户为主（18-60岁有劳动能力者），随机性较大，整体上不具备系统性与全面性特征。与此同时，也应该看到边境地区2020 年后亟待进一步思考的共性问题，即在国家边防戍守人力资源刚需不变的条件下，如何确保现有护边员将来的退休生活？何时退出以及选择哪种方式退出？能否探寻一条应然层面让护边员主动参与，并且不惧未来生计问题的可持续机制？以实现国家边境稳定与社会生活可持续发展的双重目标，该现象及其本质问题是目前调研过程中值得有效探究的焦点。

2. 前瞻性路径

基于Q村样本的真实问题写照，亟待探寻一种2020 年后符合边境护边员退出后的可持续发展路径。解决护边员后续生计保障问题既关系到国家护边政策的可持续性，同时，有助于探索一条创新的治理范式。综观Q村护边政策与护边员家庭的统一问题诉求，科学有效地解决满60岁护边员退出护边工作后的生计问题，则可以尝试根据国家事业单位的管理标准，将未来护边工作合理有序地纳入事业单位编制，即护边工作职业化。此类探索主要目标在于：一方面，推进护边员的招录、管理、待遇、社保等按照事业单位统一管理，确保护边工作职业化，满退休年龄后有序有保障地退出，形式上类似于国家河长制与路长制的管理模式；另一方面，构建护边工作职业化政策机制，包括护边政策、秩序规范、选拔机制、分类机制，机制内容要详尽规定护边员的各项程序与规范，将非制度性内容进行制度化。

护边工作职业化的最大优势在于促进护边工作与护边员家庭收益的统筹发展，推进边疆治理体系与治理能力现代化，提升国家边防安全稳定的连续性。同时，护边工作职业化通过吸收社会闲置劳动力或贫困户成员，易于保持护边队伍的稳定性、凝聚社会向心力、强化护边员国家观念、社会观念与集体意识的认同感，进一步从国家政策层面促进边境地区生产、生活与生态三要素的融合治理与发展，有效实现边境社会稳定与长治久安的目标。

（二） 样本经验的国内启示

边境地区安全与稳定事关国家社会稳定与经济可持续发展，也关系到沿边地区生产生活的有序开展。以我国边境发展的实践来看，边境陆区、海区与林区共同构成了我国边境的地缘结构，我国海陆边界线总长约5.52万公里，是世界上情况最复杂、陆地边界线最长和邻国最多的国家，分别与14个国家接壤，形成了完整的“十大边界线”。结合我国边界线的特殊性，维护边境地区社会稳定则是保障国家和人民安居乐业的必然条件。从Q 村样本调研结论与建议来看，在国家维稳护边政策的扶持下，可以将护边工作职业化模式推向我国边境各省区进行试点，从国家安全的角度来看，全面铺开与试点护边、护海与护林工作职业化对于维护并检视国家边境安全具有时代意义，既增强边民的职业感与使命感，又确保国家政策的可持续性；从国家治理的角度来看，“三护”工作职业化保障了沿边地区社会人员的充分就业，同时，能够探出并总结出更加符合边境安全需求的治理方略。

“三护”工作职业化试点要找准定位，全力施策。我国边境地区推进护边工作职业化模式的具体做法要以党和国家政策方针为具体依据，地方省区依照事业单位管理办法具体制定护边工作文件。文件内容要以维护边境地区社会安全稳定为目标，充分吸纳当地社会人力资源，结合不同地域特征制定有弹性的管理机制与保障机制，将不同类型的护边人员进行分类管理，例如护边员、护林员、护海（岛） 员，厘清管理目标、管理机制、管理内容、管理过程与绩效评估的多维度关系。不断尝试新的治理模式，有效推进我国边境地区治理体系与治理能力的现代化进程。