绿色生态城市指标体系比较分析

■ 张倩倩

在我国，生态文明建设被提升到前所未有的高度，从国家到地方先后开展了绿色低碳小城镇、低碳城市、低碳工业园区、绿色生态城区、生态文明示范区、低碳社区、海绵城市等不同尺度和维度的实践。其中，以指标体系为抓手，开展相关专题研究、技术措施的制定、评价验收考核等成为绿色生态实践项目普遍采用的技术路线。指标体系使低碳生态城市建设过程可量测、可监督，为城市规划、建设和管理决策提供数据支持。

笔者聚焦城市可持续发展建设领域，对国际宏观可持续发展建设指标、国内机构相关指标体系以及实践案例指标体系开展研究，对相关指标进行横向及纵向比较分析，包括指标框架、指标内容、适用范围，实用阶段、指标类型、指标发展趋势、指标特点等，以期为绿色生态城市规划项目的建设提供指标体系构建方面的经验。

一、国际可持续发展宏观指标体系

笔者研究的可持续发展建设宏观指标体系包括联合国可持续发展指标体系、欧洲绿色城市指数、亚洲绿色城市指数、国际绿色范例新城标准3.0。

指标框架及内容：指标框架多为三级指标或两级指标。例如联合国可持续发展指标，在大类下设置相应的专题，专题下设置具体的指标项。欧洲/亚洲绿色城市指标采用二级指标结构，专题下直接设置指标，结构更为简洁、直接。《国际绿色范例新城标准3.0》设置空间规划与开发、环境、经济、基础服务、社会、文化6个维度，不同的维度下设置相应的类别，共计18个类别，各类别下对应不同的指标。

国际宏观可持续发展建设指标体系反映了国际社会或每一地区关注的社会发展问题，大多涵盖以下几方面的内容：社会、经济、制度、环境，构成指标体系的骨干框架。

指标体系存在从单纯的宏观评价向具体的指导地区建设方向发展的趋势。例如，2016年发布的《国际绿色范例新城标准3.0》，该标准用以指导和评估可持续城市发展，为《2030年可持续发展议程》和《新城市议程》在地区和城市层面的具体实施提供了技术方法和评估手段。

指标体系适用范围：此类宏观指标体系的应用实践目前主要集中在国际间或某一特定地区，属于全面的整体性评价或示范性评价，指标体系对于城市的具体建设活动没有提出政策层面的强制性控制内容，作为一种后评价手段，为城市、区域的可持续发展提供参考。

指标作用：国际宏观可持续发展指标对于城市的可持续发展和评价起到了一定的引导作用。该类指标对于低碳生态城市指标体系的构建，在指标整体框架、城市可持续发展关注领域、国际城市可持续发展趋势等方面具有一定参考价值，同时，学习和借鉴国际生态城市宏观指标体系也是我国低碳生态城市建设与国际接轨的一种有效尝试。

具体分析参见表1。

表1 国际可持续发展建设指标体系概况

二、国内机构相关指标体系

笔者研究的国内机构相关指标体系包括《城市总体规划指标体系》《生态市建设指标》《国家生态文明建设试点示范区指标》《国家园林城市系列指标》《中国人居环境奖评价指标》、《绿色低碳重点小城镇建设评价指标体系》《低碳社区试点建设评价指标体系》《绿色生态城区评价标准》。

指标框架及内容：指标框架分为三级指标结构或两级指标结构。指标基于行政管辖范围，主要针对区域内发展及城市建设领域，包含能源、交通、水资源、建筑、固体废弃物、规划布局（土地利用）、环境（生态环境、人居环境）、低碳生活（人文、管理、信息化）、产业经济。

其中，以城市总体规划、生态市、生态文明示范区、国家园林城市系列标准、人居环境奖评选、绿色低碳重点小城镇为代表的国家各部委制定的考核评价指标体系基本以一个完整的行政管理区域为单元，存在较为完整的经济活动，因而，产业与经济发展、政策制度类指标也成为相应的考核内容。《绿色生态城区评价标准》中参与评价的城区规划范围多介于10～30平方公里，其空间尺度相对城市整体较小，内部很难形成相对独立完善的经济结构，但标准的制定从促进区域职住平衡以及优化产业结构考虑，加入产业与经济相关的考量要求。低碳社区中的“社区”是指城市居民委员会辖区或农村村民委员会辖区。以居住功能为主，没有涉及经济与产业类指标。

指标适用阶段：《城市总体规划指标体系》针对城市总体规划方案，是一种规划类指标；《绿色生态城区评价标准》中设置了条款的考核阶段，分为规划阶段和运营阶段。《低碳社区试点建设评价指标体系》中的指标贯穿社区规划、建设、运营和管理不同阶段；其他指标体系均为对参评区域的现状指标考核，以相关统计数据或政策措施为依据。

表2 国内机构相关低碳生态指标体系概况

指标类型：多数指标体系分为约束性指标和参考性指标。约束性指标是试点建设必须要达到的指标，引导性指标是试点建设可根据自身情况确定目标参考值。其中，《绿色低碳小城镇建设评价指标（试行）》和《绿色生态城区评价标准》采用打分制。《国家园林城市系列标准》《中国人居环境奖评价指标体系》采用综合否定项。凡存在否决项指标不达标的城市（县、镇），一律不再进行后续评审程序。《绿色生态城区评价标准》中的控制项为必须满足的要求，类似于一票否决项。《绿色生态城区评价标准》鼓励各地结合实际开展创新，对于不同的创新领域给予加分奖励。

指标体系适用范围：《国家园林城市系列标准》中部分指标设定了不同的考核范围，例如人均公园绿地面积，该指标考核范围为城市建成区，城市湿地资源保护指标考核范围为城市规划区。《低碳社区试点建设评价指标体系》针对城市新建社区、城市既有社区、农村社区分别建立了相应的指标体系。

指标特点：国内部委制定的指标体系较之国际可持续发展指标体系，更符合我国的城市建设和发展实际，且符合不同时期的政策和部门职权。指标体现了各地在规划、发展建设及管理领域的水平。同时，指标的制定反映了国家在低碳生态领域的发展趋势。例如，对能源资源的节约、绿色交通、绿色建筑、公众参与的关注，以及近年来新能源汽车、海绵城市、智慧城市、综合管廊、固体废弃物等相关建设的体现。

三、实践案例指标体系

由于我国生态城市建设开展较晚，大多以试点示范的方式作为前期探索。笔者选取的实践案例指标体系包括中新天津生态城指标体系、丽泽金融商务区指标体系、北京长辛店低碳社区、北京翠湖科技园、北京未来科技城、深圳光明新区、长沙梅溪湖生态城、无锡太湖新城指标体系、青岛中德生态园、南京河西新城指标体系。

表3 案例指标概况分析

（一）案例指标共性

指标结构及内容：指标体系多采用“目标+专题（指标大类）+指标项”的三级结构或“目标+指标”的二级结构，建设目标均体现资源节约、环境友好、社会和谐、管理完善等。

长沙梅溪湖生态规划指标体系采取“总量目标+平行规划”型的生态规划指标体系，即整合以上两种指标体系的优点，明确将人均碳排放量作为生态规划指标体系的总体目标，并根据总体目标平行展开城区规划、建筑、能源、水资源、生态环境、交通、固废和绿色人文八大类的分解，将整个低碳城区的各个部分有机整合在一起。北京未来科技城也采用了“总量目标+平行规划”型的低碳生态规划指标体系。

指标类型：多数指标体系根据管控要求分为控制性指标和引导性指标。

指标适用阶段：案例指标以区域总体规划或控规为基础，相关指标是区域在规划期末的预期建设目标，部分城区设定了不同的指标达标时限，例如，有些指标时限为“即日开始”，有的是自2013年开始，有的是到2020年。

指标适用范围：针对规划范围，部分指标分为街区级指标和地块级指标。

指标特点：较之国家部委制定的低碳生态类指标体系，实践案例作为国家政策在地区实践中的落实，多在指标体系中融入各专题建设目标作为一级指标，作为对国家政策的回应。案例指标体系是国家相关部委发展规划或相关示范考评与地区发展建设目标的综合体现，部分指标值的制定参考国家部委制定的标准或指标要求。

具体案例指标体系概况分析参见表3。

（二）案例高频指标

高频指标统计：对案例指标进行初步整理共计381项，剔除明显重复指标项后共有指标208项，进一步整合近似指标项、剔除含义模糊指标项后，共有指标183项。

对10个案例中所有指标出现次数进行统计分析，统计出现频率达到50%的指标（即出现6次及6次以上的指标）共计12项，分别为绿色出行比例、绿色建筑比例、可再生能源使用率、人均综合用水指标、非传统水资源利用率、日人均生活垃圾产生量、生活垃圾无害化处理率、地表水环境质量、区域噪声平均值、自然湿地净损失率、本地植物指数、人均公园（公共）绿地面积。具体参见下图。

高频指标特点：高频指标多集中在生态环境、能源与资源、绿色建筑、绿色交通、规划与土地利用等领域，且指标较为成熟。案例高频指标是我国低碳生态规划关注点的具体体现，且与国家部委相关政策相吻合，另外，居住区基本公共服务设施的配置、公园绿地的均好性、无障碍设施、公交站点、建筑设计节能、生活垃圾分类收集及回收利用等也是多个案例关注的重点。

典型案例高频低碳生态建设指标统计图

通过以上分析可知，国际宏观指标具有全球导向性，在国际间具有一定的权威性，反映了国际社会在城市可持续领域关注的重点和趋势；国内相关机构指标体系反映了我国国家尺度对可持续发展理念的导向，是结合我国国情在城市某一建设领域提出的城市可持续发展建设目标或要求。指标均结合部门职权，具有部门权属特色，属于考核评价类指标体系。实践案例指标在紧扣国家地区可持续建设要求的前提下，均结合实际情况，因地制宜地体现了指标特色。

在对各层级可持续发展指标比较分析的基础上，笔者得出以下结论：

1.指标作用方面：低碳生态指标体系已经成为生态文明在城市规划建设中的落实和管控抓手，是城市可持续发展从目标、规划策略到具体落实的桥梁环节。

2.指标维度方面：指标体系不再局限于城市物质空间环境的优化、生态环境的提升，越来越多地体现能源的合理高效利用、智慧手段的运用、人文关怀等，体现了城市规划从单纯的空间管控到社会治理的转变。

3.指标发展趋势方面：指标在大尺度上侧重目标导向，在中小尺度上侧重技术措施的落实，更加具有可操作性。

4.指标运用方面：从整体的空间规划到城市单个专业领域的建设，指标体系的构建均成为各项目标和措施实施的手段。