蒙内铁路运输生产安全事故应急预案管理探讨

2019-09-25缪孝宏

中国铁路 2019年9期

缪孝宏

（蒙内铁路运营公司安全监察部，内罗毕 999070）

0 引言

应急预案又称“应急计划”或“应急救援预案”，是指为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案[1]。蒙内铁路运营公司作为蒙内铁路的中国运营商，面对肯尼亚特殊的政治环境、恶劣的自然条件以及严重的社会风险，随着列车开行对数不断增加和属地化进程的不断推进，安全风险和隐患也逐渐凸显，如何高效应对未来铁路运输安全生产发生的突发事件，为应急预案管理提出了严峻挑战。

1 我国铁路运输安全生产应急预案体系特点

2003年以来，我国铁路在经历“SARS”事件、南方大范围冰冻雨雪恶劣天气、汶川地震、“4·28”胶济铁路[2]和“7·23”甬温线列车追尾特别重大交通事故等经验和教训基础上，从不同角度深入总结分析应急管理经验，将健全完善应急预案作为应急管理建设的龙头，促使应急预案体系建设由“从无到有”步入“从有到优”的转变，为应对各类安全生产突发事件发挥了至关重要的作用。

1.1 完善的法律法规和制度体系支撑

我国铁路在国家发布的《突发事件应对法》《安全生产法》《生产安全事故应急预案管理办法》和《国家处置铁路行车事故应急预案》等法律法规指引下，建立了中国国家铁路集团有限公司、铁路局集团公司、站段三级应急预案体系框架，将以人为本、依法依规、符合实际、注重实效作为制定应急预案的指导思想，明确应急预案的编制导则，明晰各层级应急职责，规范应急预防与准备、信息报告和响应、协调联动、善后恢复程序，细化救援队伍和物资保障措施、评估与学习机制[3]，基本上覆盖与铁路运营安全相关的综合、专项应急预案和现场应急处置方案。

1.2 突出应急事前准备和应急处置

根据海因里系因果连锁理论、博得因果连锁理论、轨迹交叉理论、海恩法则原理，事故是由5张多米诺骨牌顺序发展的结果。导致事故的因素链见图1。

图1 导致事故的因素链

如果移去一枚多米诺骨牌，即某一因素出现概率为零，则事故链中断，伤亡事故就可避免出现，则可得到如下启示：预防安全生产事故对人的遗传及社会环境、人的缺点（先天性因素）短时间一般难以控制，但企业可以通过安全风险分级管控和安全隐患排查治理的方式，将人的不安全行为、物的不安全状态、管理缺陷进行严格管控，阻断事故链条的发展，防止事故发生，这就是事故因果连锁理论（见图2）。其次通过剖析近年来铁路典型交通事故，认为事故的发生是有征兆、有苗头的,可以通过发现隐患并将其消灭在萌芽状态,从而达到预防和避免事故的目的；亦可以说,一切事故是可以预防,一切事故是可以避免的。我国铁路在事故可防可控的理论基础上，坚持预防为导向，通过大量了解事故发生、发展的基本原理，推理事故案例的进程、节点、特征、伤亡机理，研究应对生产安全事故处理方法和流程上的认知相同性、区别不同性，超前识别生产生活中存在的危险危害因素，分析事故发生可能产生的直接后果以及次生、衍生后果,评估各种后果的危害程度和影响范围,提出防范和控制事故风险措施。在应急处置上，强调事前的信息共享，通过全面调查铁路重大危险源沿线第一时间可以调用的应急资源状况和合作区域内可以请求援助的应急资源状况,并结合事故风险评估结论制定应急措施，确保应急预案具有真实性和实用性。

1.3 全生命周期的应急预案管理流程

产品生命周期概念是一种新产品从开始进入市场到被市场淘汰的整个过程，并将其分为引入、成长、成熟和衰退4个阶段。随着自动化、信息、计算机和网络技术的广泛应用，企业制造能力和水平都有飞速发展，迫切需要将信息技术、现代化管理技术和制造技术相结合，并应用于企业产品生命周期的各个阶段，对产品全生命周期信息、过程和资源进行管理，实现物流、信息流、价值流集成和优化运行[4]。按照程晓卿等[5]提出铁路应急管理结论，把经济管理领域的“全生命周期”概念引入到我国铁路应急预案管理流程中，把各种应急预案从无到有、从不足到完善、从完善到拔高进行全程跟踪管理，主要包含应急预案策划阶段、应急预案编制阶段、应急预案评审与发布阶段、应急预案培训和演练阶段、应急预案使用阶段、应急预案修订与更新阶段（见图3），根本上构成一个完整、连续、动态、循环的铁路应急预案管理流程，促使每个应急预案都具有一定的生命周期、每个阶段都有不同的工作任务和工作目标、每个时期都有不同的组织和人员进行参与。

图2 事故因果连锁理论示意图

2 蒙内铁路应急预案管理现状分析

蒙内铁路运营公司成立以来，在各方面的共同努力下，建立了30个应急预案（应急预案框架及数量见图4），初步形成较为完善的应急预案体系，在安全生产和故障应急救援中发挥了一定作用，但部分应急预案的针对性、实用性和可操作性仍不够强，具体表现在以下方面。

图3 铁路应急预案管理全生命周期阶段划分

2.1 应急预案属地化衔接不够紧密

蒙内铁路应急预案仍沿用我国铁路应急预案的编制程序、流程、方法和内容，但未很好地与肯尼亚政府颁布的Disater Management法规[6]要求进行有效衔接，突出表现在应对常规事故尚有能力进行处置，但在处置复杂性强、波及范围广、可预见性较低、不可控程度较高、调动辖区外资源等影响深远的非常规事故时，则存在应急预案适用性不强、判断不准、信息传递不畅、沟通不够及时、信息共享不够全面、缺乏有效合作、控制事态能力较弱、救援难度增加、舆论引导能力较差等困局。

图4 蒙内铁路应急预案框架及数量

2.2 危险因素辨识和后果分析不够全面

蒙内铁路部分专项应急预案的编制成员缺乏危险分析的基础理论知识和专业素养，没有较好地利用国内外事故案例进行价值研究，对运输生产行车设备特点和物料理化特性、人员现状、经营活动流程和路内外环境引发的运输生产经营活动中存在的一些重大风险研究不够全面，导致相关专项应急预案及现场处置方案内容不同程度存在缺失，一旦因遗漏或疏略的重大风险因素演化成事故，将直接影响应急预案的作用发挥。在重大事故风险后果分析方面，往往采用简单的定性语言进行描述，缺少重大事故发生的概率、影响范围、影响人员数量以及可能造成的财产损失额度的具体分析结果，对是否存在次生或衍生灾害及其可能造成的后果，在科学论证和分析计算上做得不够细致，导致部分应急预案的事故响应级别划分、防范措施和响应程序存有不科学、不实用现象。

2.3 应急资源调查和评估存有漏洞

蒙内铁路部分应急预案在事故风险评估的运用上不够深入，对现有的应急人力、物资装备和财力缺乏客观、全面、准确的评估[1]，没有较好地利用自身存在的风险概率、生产规模和管理模式，有针对性建设自身应急资源合理的需求计划。在社会周边资源的调查上，缺少与周边企业建立物资、救援的必要交流和互帮互助机制，缺少与当地政府、救援救护机构的衔接配合，一旦发生重大事故救援，有可能带来事故处置指挥不畅、应急资源调配不及时、社会救助资源响应不迅速等短板效应。

2.4 应急预案的日常管理存有空缺

公司高度重视应急预案的管理工作，也制定生产安全事故总体应急预案、专项应急预案，但各部门间的部分专项应急预案缺乏统一和协调，导致部门间合作衔接不畅、预案间联系协作较差，难以应对综合性事故。未较好地对应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育等作详细的规定，未及时对机构（人员）调整、设备更新、工艺改进、演练中发现的问题、法律法规更新及其他变化进行相应的预案修改。

3 蒙内铁路应急预案管理的对策

公司正在打造国际一流的铁路专业运营服务商，需坚持“没有属地化就没有国际化”观念，务必保证应急管理的能力一定要与经营发展相匹配，跟上经营发展的步伐，实施应急管理建设与生产业务发展同部署、同谋划，破解现阶段应急预案管理困局，方可展示我国铁路运营安全的科学性、先进性、适应性，提升我国铁路国际影响力。

3.1 转变思想观念推动应急预案管理工作大发展

针对现阶段应急预案与肯尼亚应急管理规定衔接不到位现状，各级管理人员应站在蒙内铁路运输安全生产的大局上审视应急预案管理工作，树立国际化视野，迅速打破习惯思维和主观偏见束缚的思想观念，跳出“一亩三分地”里“打转转”的思维方式，坚持“从实际出发，为实际工作服务”的原则，主动学懂弄通做实肯尼亚政府应急管理规定，在立足我国铁路长期积累的宝贵应急管理经验基础上，基于肯尼亚法律法规框架下，深刻把握肯尼亚现实国情，综合考量中、肯两国应急管理的得与失、利与弊，着重解决常规和非常规突发事故的高效应对措施，着力抓好应急灵活性、响应性、联动性、适应性建设，尽早做到“面”上整体推进、“点”上聚力突破，形成科学管用，具有合法规、合实际、合规律、合目的的应急预案体系。

3.2 全面开展事故安全风险评估

应牢牢抓住“事故风险特点和评估”这个“牛鼻子”，全面研究存在的各种危险种类、数量，清楚每一种危险发生的概率、规模、过程，掌握每一种危险造成的危害部位和易感人群，充分考虑事故发生后是否会造成运输经营、周边环境、社会舆论、次生或衍生情况对企业造成的影响以及应采取的应对措施；开展多层次、多方位的脆弱性分析，尽可能翔实描述危险的严重级别、预警预测可靠度、历史发生频率、地理波及范围、周期模式、危害扩展速度、事态可控程度；开展详细的模拟情景设置，对各种突发进程进行推演，有效区分线性事件链和复杂事件链的存在状况，依次排出危险顺序制定风险评估结果。

3.3 扎实做好应急准备能力的评估工作

在对本单位的应急能力进行科学评估后,建立应急资源动态清单，确切地知道企业内部的救援人员、救援设备、应急物资有多少、在哪里以及如何在第一时间将应急救援能力投入到应急救援活动中去；加强与邻近企业签订互助救援协议，着重在应急交流、信息共享、互帮互助上下功夫，实现资源最大化利用，形成区域化的应急救援网络；积极开展实战化“双盲”演练（不预告时间、不预告地点），验证各级应急救援组织执行任务的能力，检查相互之间的协调能力，能否充分高效地调配和利用应急资源和应急力量，注重应急演练过程的缺陷分析，以便通过持续改进，提高应急处置能力；极力推行岗位应急卡，做到通俗易懂、内容简明、管用、注重实效，着力解决事故发生该怎么做、做什么、何时做、谁去做、用什么资源做，以此增强员工避险和应急救援能力[7]；积极建立政府救援机构、医疗机构和社会力量的救援合作机制，整合形成政府、社会、企业三位一体的应急救援保障网，保证能在第一时间迅速调动各类应急资源，准确开展应急救援和救助，减少人员财产损失。

3.4 强化应急预案的动态管理工作

围绕提高应急预案的操作性、耦合性，在基于全生命周期的应急预案管理流程思想[8]和PDCA的螺旋循环模式下，设立专业的管理机构或人员进行应急预案管理的统一领导和责任落实，制定应急预案日常管理各阶段具体规定，定期组织专家开展预案评审，确保公司应急预案之间、公司应急预案与部门应急预案之间，以及公司应急预案与周边区域的社区、单位、学校应急预案之间的有机衔接、无缝对接，不断促使应急预案能够随运输生产发展和技术的进步而逐步完善。

3.5 加快应急管理信息化建设

当前新技术蓬勃发展，特别是互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能的发展对传统应急管理工作提出了新课题、新思路、新挑战，亟须倡导公司以开放性的思维，开发应急救援管理平台，主要是基于地理信息技术（GIS）使重大风险源可视化展现，应急资源的位置信息和分布情况进行静态展示，实时规划应急资源与重大风险源的通道和路线导航服务；基于数据库管理技术使应急预案的编制、推演、评估、修订模块化、程序化、数字化；大数据挖掘技术使应急预警体系动态化、精准化；快速的信息通信网络实现现场数据信息、图像、音视频信号和分析结果传输到应急指挥中心或上级部门，实现多点远程会商、协同处置，打造分级决策、忙而有序、运转高效、响应适度的运行模式，全面提升运输安全生产应急处置能力和指挥能力。