社会公共危机治理中的社会工作介入研究

尹新瑞

摘要：当前我国经济快速发展，社会分化加剧，社会公共危机事件，如自然灾害、公共卫生事件等频繁发生。然而以往的公共危机事件治理过程中存在对个人和家庭的关注不够，救助偏重于物质层面，缺少精神救助和人文关怀等问题，并且当前的社会保障在社会公共危机事件治理的参与度不够，相关法律法规不健全。作为助人专业，社会工作在公共危机治理过程中具有独特优势，应充分发挥社会工作专业方法在个人、家庭情感慰藉、精神救助等方面的作用，重构个人和家庭惯习并整合社区资源应对公共危机。

关键词：公共危机;危机治理;社会工作

公共危机是“在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件”，实质是“危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全”。一般而言，公共危机在一定时间内影响特定地域的公民，其辐射领域和范围的大小取决于公共危机事件本身的严重程度，以及政府和相关各方迅速恰当对其进行治理的程度。在公共危机产生以及辐射的特定地域内，每个公民都受到该事件的影响，而且距离公共危机产生的地域越近，公众受到的影响越大;随着公众距离公共危机产生的中心地域越远，其受到的影响越小，同时也预示着公共危机的辐射能量随着地域的扩大而降低。受公共危机影响，公众在心理上一般会产生紧张、焦虑、恐慌情绪，这种不安情绪极易引发社会群体事件从而加重公共危机的破坏性程度，进一步导致对社会秩序的破坏。社会工作作为一门助人的专业它的核心是助人和服务，应该在公共危机的治理中发挥特定的专业作用。

一、 公共危机治理存在的问题分析

公共危机治理，也称政府危机治理，是政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除公共危机事件带来的严重威胁、巨大冲击和，在有限时间内，迅速制定出应对公共危机事件的决策、部署和计划。从动态角度看，政府公共危机治理的过程，也是政府通过处理公共危机事件自身治理危机的能力不断提高的过程。就目前情况看，我国的公共危机治理还有诸多不足，主要有以下几个方面的表现：

1. 注重经济扶持，情感与心理需求关注不足。公共危机事件发生之后，政府和其他社会组织主要关注个人和家庭的经济层面的帮助，往往忽略了其精神和情感层面的创伤性应激问题。众所周知，经历公共危机事件的个体和家庭通常会出现心理失衡和应激障碍。这种心理失衡和应激障碍问题如果不能得到及时有效的处置和应对有可能引发焦虑、抑郁、失眠等精神问题，对个体和家庭造成严重伤害。此外，在公共危机事件中很多家庭可能也会面临失去亲人的痛苦，这种突发性事件对个体来说往往会产生巨大的心理冲击和精神创伤。对此，单纯的经济救助无法有满足和应对补受影响的个体和家庭的精神和情感层面的需求，因此需要加强对他们的人文关怀和帮助，使他们在精神和情感上逐步走出危机事件的影响。

2. 社会保障体系发挥作用不足，体制建设不健全。我国社会保障体系在公共危机事件中的作用发挥不足。公共危机事件发生后，广大受影响民众在经济、情感层面亟须外界资源的支持。通过社会保障制度的作用，为受影响民众提供多种支持措施，提高他们的安全感，降低公共危机事件对他们生活的影响，进一步提高他们对社会的认可度和凝聚力。目前，我国社会保障制度在公共危机事件处理过程中发挥了一定作用，但是作用发挥仍显不足。这种不足主要体现在两个方面：一方面，目前我国没有公共危机事件社会保障干预相关法律。通过对世界发达国家公共危机事件社会保障干预的经验看，一般都是法律部门制定相关法律，行政部门制定实施细则，具体执行部门按照法律规定具体实施。改革开放以来，我国社会保障制度得到长足发展，但是在社会保障对公共危机事件的干预方面缺少相关法律法规，因此公共危机事件发生后都是行政部门通过行政命令的方式推动相关救助工作，使得我国社会保障制度对公共危机事件的干预陷入无法可依的状态，进一步使得社会保障制度对公共危机事件的干预较少。另一方面，社会保障制度对公共危机事件干预较少。改革开放以来，我国的社会保障制度由国家型社会保障转向以市场为主的社会化保障。社会保障制度在公共危机事件中发挥了一定的作用，但是其本身的角色发挥仍显不足。通过对近几年我国发生的公共危机事件的分析可以发现，公共危机事件发生后往往是民政部门在推动相关工作，在危机救助中缺少社会保障制度的身影。

3. 公共危机治理的法制建设缺位。目前在我国的社会保障体系中有关公共危机事件救助的只有《中华人民共和国自然灾害救助条例》（以下简称《自然灾害救助条例》）该条例对自然灾害救助工作进行了相关规定。然而公共危机事件具有多样性，不仅仅只有自然灾害事件，还包括公共卫生事件、公共安全事件、事故灾难事件等。每种类型的公共危机事件都具有不同的特点和复杂的事故原因，难以用一种救助规范加以有效应对。

另外，仅就自然灾害类公共危机事件而言，自然灾害造成的损害类型众多，除了对灾害发生地经济、社会产生负面影响外，还造成大量家庭经济损失和精神损失。目前的《自然灾害救助条理》对自然灾害发生后的家庭救助，只对经济救助做出了较为详细的规定，包括房屋修缮、救助金和救灾物资发放等，对受灾家庭和个人的精神抚慰规定较少，并且没有做出详细安排。由于制度建设缺位，受影响家庭除了在经济层面能获得国家和社会的部分帮助外，在精神和情感层面只能依靠家庭自身和其他初级群体中的情感资源的支持。

以上通过对我国现有的对公共危机治理工作的分析发现，我国目前的公共危机治理工作存在注重宏观管控、缺乏微观治理;注重物质保障、缺乏情感精神照护;社会保障制度对公共危机事件干预不足、作用发挥有限等问题。基于以上原因，目前的公共危机治理工作中迫切需要一种秉持“人本”理念、以发掘民众潜能促进问题解决、减少在危机事件中民众心理应激的工作方法。

二、 社会工作介入公共危机治理中的适应性

1. 社会工作与公共危机治理价值理念的一致。中共十七大提出“科学发展观”以来，我党关于“以人为本”的指导思想一直不断发展，在中共十九大报告中指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系”。可见，以人为本，关注人民幸福安康，关注人民对幸福生活的追求，是我党一直一来的理念和奋斗目标。这种理念和奋斗目标体现在政府的公共危机治理工作中，就是必须始终把“人”置于核心地位，即在危机发生时把保障公民生命安全作为第一要务。社会工作专业自诞生以来，一直将尊重人的价值与尊严作为主要价值理念，社会工作者相信人都有与生俱来的价值和尊严。社会工作的目的就是协助个人、家庭、团体、社区能与外在环境相协调，并利用外部资源实现案主自身发展。在此过程中，社会工作关注案主自身能力的提升，通过发掘案主潜能，提高其自助能力。另外在宏观层面社会工作通过对宏观社会政策的干预，创造有利于案主达成目标的社会条件，促进案主发展。

2. 社会工作与公共危机治理工作目的一致。诺贝尔经济学获奖者阿马蒂亚·森指出：“发展追求的目标应该是能力而不是收入的提高。虽然能力和收入会随个人年龄、性别、社会角色和社会环境的不同而形成较大的差异。但能力的丧失就意味着失去了获取收入的可能性，进而失去了转化为发展的可能”。事实证明在危机事件的整个过程中，起决定作用的是人而不是物，能否沉着应对取决于人们在危机面前表现出的基本能力。因此，政府危机治理的核心就在于如何提升人的应急能力，促进人的良好发展。危机治理的过程，就是预警、应对、恢复、评价的系统过程，也是持续地提高广大群众应急能力的过程。而对社会工作来说，其主要工作宗旨是“助人自助”，即社会工作者利用各种专业方法，帮助案主认识自我，提升能力，激发案主自身潜力的发挥，在这个过程中促进和实现案主解决问题能力的提升。在公共危机事件产生之前，通过促进案主潜能的发挥，提高其对环境的适应能力及从环境中获取资源的能力，减少个人采取极端手段达成目的的可能性，从而在某种程度上间接降低在此发生突发公共危机事件的概率。

三、 社会工作方法介入公共危机治理的具体策略

社会工作专业在长期的实践与发展过程中总结出一套科学而有效的专业方法，如个案工作方法、小组工作方法、社区工作方法等。在社会工作实务中，这些方法大多数情况下都不是独立进行的，而是综合运用的过程。

1. 个案工作方法。个案工作方法是社会工作者遵循基本的专业价值理念、运用专业知识和技巧，以个别化的方式对面临困境的个人及家庭提供物质和心理层面的帮助与服务，从而减轻他们的压力、解决问题、挖掘生命潜能，不断提高个人和社会的福利水平。公共危机事件发生后，大部分民众在面临危机事件时心理上都会产生创伤性应激问题，即“创伤后应激障碍”（PTSD）。这种创伤性应激障碍问题不仅在普通民众和弱势群体身上有所体现，而且在参与危机事件处理的工作人员中也多有体现。例如汶川地震发生后，有学者发现参与灾区服务和建设的工作人员大量存在“创伤性应激障碍”问题，在针对参与四川阿坝州茂縣灾区救助工作的人员调查中发现PTSD阳性率达到23.43%。以往在公共危机治理工作中，治理主体-包括政府、社会团体等，往往只关注对民众进行物质层面的帮助，较少关注其心理层面的需求。社会工作对公共危机治理的介入则能发挥其专业优势，为民众提供心理层面的抚慰和治疗。个案工作是社会工作针对个体、家庭所使用的专业助人方法，它采用社会工作专业知识和技巧，有针对性地为在公共危机事件中受到影响的个体和家庭，提供心理社会治疗或者认知行为治疗等。在公共危机事件发生之后，社会工作者可以与事件发生地政府和志愿服务组织合作，积极参与到民众的心理疏导工作中。同时向参与危机治理的政府工作人员和其他人员提供心理干预服务。

2. 小组工作方法。公共危机事件的一个主要特征是危机解构了人们的惯习。惯习指的是“一种生成性解构，它塑造、组织实践，生产着历史;但惯习本身又是历史的产物，是一种人们后天所获得的各种生成性图式系统”。从来源上看，“条件制约与特定一类生存条件相结合，生成惯习”，惯习是持久的、可转换的潜在行为倾向系统，这种潜在行为倾向系统生成和组织着实践活动。在常人的生活世界中，个体在既有条件制约和特定生存条件的基础上形成了惯习，借由惯习人们生成和组织实践活动和表象活动，而这些实践活动和表象活动能够客观地适应自身的意图。

公共危机事件的发生改变了人们既有的生存条件，使人们在此基础上形成的惯习很难应对当前的危机情境，惯习在生成和组织实践活动和表象活动过程中出现了断裂。对此，个体心理上往往会产生无助和恐慌感。而惯习所具有的可转换的特点，又使得对惯习生成过程的干预成为可能。同时行动者所具有的反思性监控的能力，也有助于新的惯习的生成。作为行动者的人在行事时，有能力对自己的行动和他人对自己的行动的反映进行反思，并根据具体情境对自己的行为做出适应性改变。因此，在公共危机事件导致生活条件、环境改变的情况下，社会工作应该发挥专业工作方法的优势帮助个体有效应对危机情境，使个体避免产生恐慌和无助感，从而能够对当下的处境进行评估，继而对自己应对危机情境的行为进行反思并做出适应性改变，在此基础上结合被改变了的生存条件形成新的惯习。当然，由于惯习本身是社会结构长期内在化的结果，因此惯习的改变需要漫长的过程，同时这也预示了社会工作对案主介入需要长期的工作阶段。

在社会工作专业方法中，小组工作方法能够更好的建构个体的惯习。通过小组工作方法，将那些在事件中受到影响的个体组织起来，形成小组互助系统。在小组中个体彼此分享对危机事件的看法、感受以及自身面临的问题。通过小组成员彼此之间的互动和回馈，帮助组员缓解心理压力，唤起个体面对困难时的勇气和信心。在小组中，社会工作者可以通过介绍公共危机事件应急处理的方法和技巧帮助案主形成新的应对行为。另外，通过小组成员间的互动和社会工作者的干预，使组员能够反思自己应对危机事件的行为和能力，完成对个体行为的反思性监控。同时，通过引导小组成员反思，使组员认识到自己以往的生活条件已经由于公共危机事件的影响而发生了改变，从而进一步使组员认识到自己以往当做“例行化”的行为模式已经不能有效应对当前的生活条件，在此基础上通过引入新的应对技巧和生活模式使案主改变其旧有惯习，形成新的惯习。

在公共危机事件发生的不同阶段，所运用的小组模式是不同的。在公共危机事件治理初期，小组工作应采取危机干预模式。在公共危机事件发生初期，个体面对发生重大变化的社会情境、家庭情境，身心往往产生剧烈反应。因此，在这一时期，小组工作者应及时进行介入，将有类似问题的成员组织起来，以免他们产生被遗弃感和疏离感。同时在这一时期，小组工作者要集中小组目标，把它限定在以危机调试和治疗上，尽可能降低危机造成的危害，避免不良影响的扩大。在公共危机治理后期，社会生活环境已逐渐稳定，此时受危机事件影响的个人和家庭生活也安顿下来，因此，较为稳定的生活环境为小组工作的有序开展提供了条件。此时，小组工作的目标不再聚焦于成员的危机调适和治疗，而关注于成员对新的生活环境的适应和个人角色的调适，因此这一时期小组工作应采取互惠模式。

3. 社区工作方法。社区工作方法是社会工作者通过专业指导的干预，产生组织和社区内有计划的变化。在公共危机事件发生后，社区是受到影响的最基层单位，因此社区在公共危机事件发生后能够快速响应，迅速采取措施，消减危机事件对社区的影响，将对公共危机事件的发展和后果带来积极影响。社区是拥有社会资本和社会组织网络的完整生态系统，公共危机事件发生后，社区生态系统赖以生存的场域遭到破坏，社区处于陌生场域中，难以有效利用其社区社会资本和组织网络以有效应对危机事件。因此，社会工作者应立足社区，以社区为本，协助社区重新组织其社会资本和组织网络适应新的场域，并通过有效发挥社会资本和组织网络的力量，应对社会危机事件。具体而言，社工利用社区工作方法，整合社区内部资源与力量，在灾害救济和社会安抚中，借助街道、司法、民政及专业社工机构等外部力量，安抚受害者及其亲属的情绪，对受害者实施心理干预和心理调适并给予政府必要的经济援助，在有限的时间内快速有效地化解危机与风险，防止群体过激现象出现。

总之，作为一种科学的助人体系，社会工作在社会公共危机治理中应重点发挥两个方面的作用。首先，充分发挥社会工作专业科学的知识体系特别是作为社会工作基本知识、理论来源的社会学、心理学等学科在社会危机治理中的作用;其次，发挥社会工作专业助人方法和助人理念的优势。社会工作强调人与环境的和谐相处，重视个体潜能的发挥在社会公共危机治理中具有独特作用。

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