基于WBS-RBS的政府购买公共服务风险识别分析

摘要：政府购买服务在解决社会治理问题中的作用越来越大，但其也存在不可避免的风险，如何精确识别这些风险，对于政府在购买社工服务中进行风险分析和规避具有重要意义，本文基于三亚市政府购买社工服务进行精准扶贫为例，基于WBS-RBS的风险识别框架对其购买服务分析，以期找出政府购买公共服务过程的所存在的风险，并对其进行风险分析，为政府购买服务提供控制风险的依据，提高服务效率。

关键词：风险识别;政府购买服务;工作任务分解法

一、问题的提出

政府购买公共服务在西方国家的大量兴起引起了国内专家学者的注意，通过政府购买公共服务解决地方性问题一时间成为社会治理的重要方式，2013 年开始，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在“意见”中从中央层面对政府购买公共服务做出了规定和引导。接着在党的十八届三中全会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，政府购买公共服务在进行规范引导的基础上各级政府要大力提倡推行。2015 年 1 月，为准确推动政府购买公共服务，中央政府进一步细化了购买主体，承接商，购买程序，购买方式和购买范围，《政府购买服务管理办法（暂行）》的出台，使购买服务中的关键问题：“谁在买”“向谁买”“怎么买”有了制度保障。同时，在北京上海广州等地以实际行动，落实政策，推进政府购买公共服务。然而一个项目的实施开展必然有其两面性，政府购买公共服务在不断推进过程中，也面临着现实的困境。尤其是我国的社会组织发育和市场还不完善，各种风险交错导致了政府购买公共服务中问题频发，这些风险是什么，如何识别，本文就WBS-RBS风险识别框架为基础，通过对S市政府购买社工服务解决地方性贫困问

二、基于WBS-RBS的政府购买服务风险识别——以S市政府购买社工服务为例

1.S市政府购买社工服务的（WBS）工作分解

根据国家规定政府购买公共服务流程标准，S市政府购买公共服务的过程主要分为项目识别，项目准备，项目采购，项目执行，项目评估等几个方面。据此，建立WBS工作分解图1：

2.S市政府购买社工服务的（RBS）风险分解

根据专家意见和实践调查，本文把S市政府购买社工服务分成六大部分进行风险分解，构建RBS风险分解图2：

3.构建S市政府购买公共服务的风险识别矩阵，建立逻辑关系

根据S市政府购买社工服务的工作结构分解和风险分解图建立风险识别矩阵并进行逻辑关系分析，“1”代表存在风险逻辑关系“0”代表不存在此类逻辑风险关系。

三、分析S市政府购买的WBS-RBS风险识别矩阵

1.项目识别阶段。政府购买服务的初始阶段主要包括政策法律分析、需求分析。这两个步骤是所有工作的开端，根据当前国家政策对于其购买服务的鼓励程度和S市政府购买社工服务的现状确定政府购买服务的支持程度，同时在此基础下，认真考察当地村民的实际需求，确定其购买类型。根据S市案例，农林局对于精准扶贫引进政府购买社工服务，但是政府部门对于此类服务不了解，没有相关政策给予支持和保障，同时对于社工组织的地位没有那么认可造成购买服务一直在延误，影响脱贫攻坚的实现。

2.项目准备阶段。此阶段的内容主要包括制定预算、拟订方案。这两个步骤所受的风险占比虽然不高，但是在预算制定过程中还是要谨慎评估，多方面考虑所存在的隐形预算，同时提高自己信息收集能力，防止因信息不足造成的风险，对于政府本身来说设租寻租形成的腐败也是这个阶段风险占比高的原因，同时拟订方案的过程中，对于相关信息政策的理解，政府道德水平都会存在风险因子，政府的处理结果直接影响最终效果。

3.项目采购阶段。项目采购阶段主要包括公开招标，评估监督，拟定合同等三个步骤。这个阶段出现风险的因子比较高，其中影响最大的应该市公开招标阶段，用低廉的价格或者政策优惠取的公共服务的经营权，政府由于权力寻租，会在评估监督中直接确定或指定承包商，直接影响后期服务开展的质量。同时由于信息不对成或对于合同的不理解，造成合同的完备程度不高，为后面服务的开展留下隐患。

4.项目执行阶段。从表中可以看出此阶段是风险因子最高的阶段，它包括提供服务，反馈情况，应对监督等三个步骤。其中提供服务过程中的风险因子最高。社会组织在提供服务过程中受到来自政府，自身和公民的影响，这些内外部风险直接影响着它所提供服务质量的高低，因此在此过程中应该更加注意风险的来源。同时在向政府反馈服务情况，同时接受政府监督的过程中，政府的不作為，信息不对称，社会组织的垄断，道德，专业性，寻租等各种风险都在影响着项目执行的过程，由于此阶段是整个购买服务过程中最重要的阶段，因此对于此阶段的风险要提高警惕。

5.项目评估阶段。项目评估阶段是政府购买公共服务的最终阶段，此阶段包括过程评估，结果评估和评价应用等三个步骤。评估是由第三方评估，但是政府通常会进行干预，加上公民对其结果和过程的认同决定社会组织最终服务结果的好坏，关系社会组织的评价及其应用。此过程风险因子比较高，主要是由于各主体的寻租涉租腐败，道德风险和公民的认知程度。

基于此在购买过程中必须要在项目采购执行和评估阶段加强风险防御，但也不可忽略前期准备阶段的风险问题。

四、基于WBS-RBS分析政府购买公共服务风险存在的原因——以S市政府购买社工服务为例

1.能力不足，专业性不强

根据WBS-RBS矩阵分析可知，政府购买社工服务时，政府和社工组织两大主体都普遍存在能力不足，专业性不强的风险，对于政府来说主要体现在：一是需求分析能力不足。在进行政府购买社工服务之前对市场，对村民的需求的分析只停留在表面，没有深入分析其需求，一方面由于政府购买社工服务刚刚被引进，缺乏经验，在进行市场调查和需求分析时，经验不足，专业能力有限，另一方面由于政府购买社工服务涉及的步骤比较多，范围比较广，政府部门没有相关专业人员，导致专业性不强，引起风险。二是合同管理能力有限。西方国家政府购买服务都是属于平等主体关系上的契约管理。但在中国特殊政治文化背景下，政府对于社会组织的合同管理却成为责任转移的借口，同时由于政府对于购买服务经验不足，地区情况各异，因此政府对于合同的设计比较随意，规定的内容也没有科学和合理的界定，有的条目甚至是社工组织帮忙给设计的，政府的合同设计监管部门能力有限，缺乏专业性，为合同管理及其后面的项目实施留下极大隐患。社工组织的专业性不足主要体现为：一是其在项目实施中专业能力受限。由于我国社会组织出现晚，而且社会组织帮忙解决地方性问题也是近几年才被提出的，其专业性和经验可能与时代需求不符，导致在项目实施过程中遇到的突发问题，难以用经验解决，能力有限严重影响项目运行结果，据了解S市社工组织在进行扶贫工作个案开展时，由于此前从没遇到过身份问题的案例，导致社工不知道是否要继续进行下去，耽误了最佳工作开展时间，降低了村民的信心，减小了脱贫几率。二是社工组织的资金造血能力不足。政府的资金帮扶是社工组织项目实施的主要资金来源，但是政府资金不能保证准时给予，政府资金预算不可能准确无误，社工组织对政府资金的依赖导致在政府资金不足时，项目运转过程出现停滞，同时对于社工人员来说，没有工资，积极性不高，也会影响项目运转过程，降低人们的信心。

2.信息不对称，公开程度不足

在WBS-RBS矩阵中我们可以看到信息对于政府对于社工组织及其第三方的重要性，信息的不对称和公开不足，直接影响最终的项目结果和评估效果。首先，对于政府来说，在购买服务前期政府信息公开不足就会导致公民无法及时表达自己的意愿，由此导致政府需求分析不足，影响购买服务，同时，政府信息公开不足会导致社工组织无法及时了解政府购买的目标，在招标过程中社工组织就会处于劣势，而且信息的不对称使社工组织在谈判签订合同时由于相关信息不足，签订不平等合约。其次，对于社工组织来说，信息公开不足使政府在调查分析此社会组织的过程中了解有限，失去竞标机会，但是，由于信息不对称，社工组织也会利用其进行信息隐瞒，伪造信息，通过竞标，而且由于信息不对称，政府在专业能力有限的情况下，会导致社工组织在项目实施过程中通过信息优势，获得利益，减少开支。再次，对于第三方组织好来说，信息不对称导致第三方在进行评估过程中得不到真实有效的数据，隐藏伪造，会影响最终评估结果和应用，而信息公开程度不足，使第三方在评估过程调查采访中可用数据少，影响评估真实程度。最后，对于公民来说，信息公开不足使人们缺失信心，参与程度不高，项目开展服务的难度就会相应加大。

3.权力寻租，市场垄断

根据上文分析，权力尋租、腐败等现象对于政府购买服务的风险影响分子还是比较大的，首先权力的设租寻租造成腐败在政府购买服务的流程中各相关主体都会涉及，对于政府来说就是在购买支出，对于社工组织的调查，购买模式使直接指定还是政府招标都会涉及权力的设租行为，如果政府直接制定还会直接导致政府造成的市场垄断，严重影响购买服务的公平性造成严重的腐败现象，直接导致服务效果的好坏，同时打击其他社会组织的积极性。对于社工组织来说，在招标环节，合同管理项目运行等环节都有机可乘使他们为了赢得招标，为了节省成本，而向政府工作人员行贿，“走后门”，这种寻租行为造成购买服务过程中的腐败，而且社工组织为了评估应用继续进行服务，而向第三方组织进行行贿，这种情况下，造成的市场垄断，不仅会使社工组织长期处于故步自封的状态，而且其专业性的提高，服务效果的好坏，市场发展的完善都存在极大风险。对于第三方评估机构来说除了社工组织行贿，影响评估结果，还要顾及是否是政府部门直接将服务项目委托给自己设立的事业单位，对于这种情况，在中国这种“官员文化”思想下，对于此评估只做“面子工程”不会真正评估，这也是另一种存在的潜在风险。

4.法律政策缺失，体制不健全

在WBS-RBS风险识别矩阵中我们可以很清楚地看到法律政策的风险贯穿与整个购买服务过程中，其比例为28.6%，体制的健全影响项目实施，而法律的不健全却对每个主体都会带来不同程度的风险。对于政府部门来说，首先对于购买边界的界定没有明确制定，对于公民需求调查上就会导致随意性，从而导致自由扩大或缩小范围，由于我国对政府购买服务引进时间不长，导致政府对于其政策法规的健全程度有所不足，其下属机构在对其进行分析时就会有很大随意性。其次，在合同管理项目实施，评估监督的体制建设不完善，导致在合同管理时造成误解曲解，制定不规范等各种风险。项目的实施中监督管理机制的缺乏造成的腐败现象频发，过度监管使社工组织在开展活动中束手束脚，有时甚至沦为政府办公的工具对于项目运行造成很大影响，最后，政府对于第三方机构的监管条例，评估条例等都没有做出完善的解释和相关的法律规定导致在监督评估阶段风险愈演愈烈，严重影响社工组织的声誉，政府的公信力，和公民服务效果的满意度。评估机制的健全和评估法律政策的制定是第三方评估机构进行项目评估的主要依据，政策的不完善，体制的不健全会是评估方无从依据制定苹评估目标，评估方案等相关评估工具，从而导致评估效果与实际情况不符，影响政府部门的评价应用。

小结

本文基于WBS-RBS风险矩阵以S市为例对政府购买社工服务进行风险分析，从案例中建立WBS工作风险解剖和RBS风险结构解剖，使政府购买社工服务的风险在横纵两方向上清晰明了，同时从不同层面定量计算出每种风险的风险占比，利用风险识别矩阵找出风险存在原因，以期为政府购买公共服务时提供规避风险的依据。因此从本文风险分析结果出发，笔者认为在政府购买服务的过程中，建立健全法律法规，完善监督评估机制，建立信息公开制度，引入市场竞争机制防止垄断可能会对规避可能出现的风险具有规避效果，从而推动我国政府购买服务的顺利进行，更好地帮助政府解决社会问题。

参考文献：

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[2]苗红培.政府向社会组织购买公共服务的公共性保障研究[D].济南：山东大学，2016.

[3]黄艳敏，郝建新. WBS-RBS法在城市轨道工程风险辨识中的应用[J].都市快轨交通，2004，17（4）：9-12。

作者简介：

王华凤，女，山东省德州市，汉族，硕士研究生，海南大学政治与公共管理学院，研究方向：政治学理论。