水电移民工程代建相关问题及应对措施研究

2019-09-24徐海丽

水电站设计 2019年3期

徐海丽

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都 610072)

0 前言

长期以来，水电建设移民工程项目基本上都是交由地方政府组织实施，但由于移民工程项目种类繁多、专业性较强、涉及利益群体较多，加上地方政府在工程技术、管理方面的局限性，导致移民工程项目的建设出现一些不规范不合理的现象，阻碍了移民安置工作的顺利实施[1]。2004年7月26日，国务院在《关于投资体制改革的决定》( 国发[2004]20 号) 中提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。代建制已在非经营性政府市政投资项目、基础设施和公共事业类工程建设项目中逐渐推广，在工程建设管理方面取得了较好的效果。

2012年2月，国家发展改革委以《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源[2012]293号) 明确提出“农村居民点和迁建城市集镇新址场地平整、基础设施以及复建专业项目工程建设……也可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业根据批准的移民安置规划代建或者总承包，确保移民工程建设进度、建设质量，有效控制投资，为推进移民搬迁安置创造条件[2]”。

代建制是一种新型政府投资项目管理模式[3]，随着移民代建工程的实施，移民代建制发挥了项目管理优势，但在履约过程中也暴露了一些问题，如工期风险不可控等。本文对已实施的移民代建工程的相关问题进行分析总结，以期更好地促进移民代建制的发展。

1 水电移民工程代建的相关问题

1.1 水电移民工程代建管理的机制不健全

国家和部分地区虽已出台了工程代建制有关政策，但针对水电建设移民工程代建相关管理规定甚少，出台的管理办法执行力度不够。四川省扶贫和移民工作局2014年以川扶贫移民发[2014]314号印发了《四川省大型水利水电工程移民单项工程代建管理办法》，该办法规定：“代建单位管理费包括代建项目的建设单位管理费和单项工程项目节约资金(不含变更调增费用)的10%～30%，具体金额和比例由代建合同约定”。实施中，由于管理体制不健全，新政策执行不到位，不少代建合同表面为代建合同，实质仍按总承包合同的形式执行。2017年，四川省扶贫和移民工作局又开展了“四川省大型水利水电工程移民单项工程代建管理办法”的修编工作，旧的政策还未得以很好地执行，新的政策又即将出台。新的政策将如何规定，各个时期的工程该如何执行以及如何审计，势必成为一系列的新问题。

1.2 专业多，参与相关方协调工作量大

水电移民安置项目涉及的专业多，有交通、市政、房建、土地整理、供水、供电、通信、广播电视等，而且工作点多且占线长、分布广，有的甚至达上百公里，分布在几个县及若干乡镇，而各县乃至各相关乡镇的移民在不同的时期均有不同的诉求需要协调解决[4]，实施管理难度大；而且代建管理中涉及众多相关方，不仅有水电主体工程业主、移民、单项设计与监理、综合设计与监理、施工方，还有地方政府的诸多职能部门，如移民、交通、林业、国土资源、环保等。因而移民代建在项目的实施管理中需要付出的协调精力更大，特别是水电开发逐渐进入藏族、彝族等少数民族地区，民风民俗差异较大，工程协调难度进一步加剧。

1.3 受征地、移民阻工等不可控因素影响，工期风险大

在移民安置实施过程中，征地是影响工期的一个重要原因。移民安置工程施工所涉及的征地拆迁、专项设施迁改等进场条件一般应由地方政府组织实施，在工程进场前提供给代建单位，但是进场条件提供滞后而影响总工期的事情常有发生。如章古河坝移民安置配套项目的代建工程，包括对外连接道路工程、外部供水工程、姑咱镇供水工程取水口上移工程、章古山土地开发整理工程、章古河坝土地开发整理工程、特色农业工程等。合同约定开工日期为2013年12月1日，完工日期为2015年6月30日，章古山土地开发整理区征地提交时间和章古河坝移民安置点外部供水工程管线工程及水厂工程征地提交时间较代建合同约定提交时间滞后约5个月，章古河坝土地整理工程因工作面未移交，2018年仍未开工，极大地拖延了本项目的工期，造成管理成本的增加。

移民代建工程影响工期的另一个因素就是移民阻工。由于移民安置工程关系到移民群众的切身利益，在实施过程中，经常会遇到移民进入施工现场，对施工组织横加干涉，个性化要求较多，形成移民人人都是监理的局面。且移民群众并不按照国家规程规范、设计文件等进行监督，往往根据个人经验、喜好等进行判别，给施工组织、现场安全等带来很大影响[5]。如得妥集镇移民安置工程在实施中，移民以征地补偿款未下达、水量不够、土质不行等理由频繁阻工，且进入施工现场不佩戴安全帽，不服从现场安全人员的管理，不但影响了施工进度，而且增加了现场管理难度，加大了施工的安全风险。

2 应对措施

2.1 进一步推动有关制度的建立，规范管理

完善的管理制度是规范代建行为、确保移民工程代建项目的顺利实施的有效途径。进一步规范代建管理，可以从以下几个方面重点开展工作。

(1)规范代建单位的管理。《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源[2012]293号) 明确提出“可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业代建”。但是，目前对代建单位资格要求缺乏明确的规定，对代建单位的选择也多是直接委托，缺乏市场竞争力。笔者建议建立代建单位市场准入制度，对代建单位的资质要求、技术人员、组织结构、管理体系、业务水平等做出明确管理规定，并根据代建单位综合实力明确可代建的工程范围及规模等。对于代建单位的选择，可引入招投标制，一是使移民代建以法律形式加以明确，二是引入竞争机制，促进代建制健康有序地发展。

(2)进一步规范以设计为主体的代建管理模式，发挥设计“龙头”优势。设计是工程的灵魂，越来越多的移民工程实行以设计单位为主体的代建模式并取得了不错的成效。设计企业对工程的要求，对设备材料的规格、数量和质量，对施工的要求，以及对试验、考核、验收和运营的要求都比较了解，有利于主导调节业主、设备制造商、施工分包商之间的关系，发挥主导作用，从而有利于项目建设的优化和顺利进行。设计企业的人员文化水平与管理水平相对较高，可以凭借自己的技术优势实现项目管理的标准化、信息化、智能化，打造设计企业自身项目管理上的优势，为业主和承包方双方实现节约成本、缩短工期、控制质量等利益的最大化。因此笔者建议总结设计单位代建的经验和教训，编制以设计单位为主体的代建模式实施导则，明确其管理模式、组织实施、管理内容及要求等关键问题，充分发挥设计单位在项目总体方案、宏观把控、关键技术问题解决上的优势。

(3)制定代建管理费收费办法。代建单位的利润来自代建服务费及实行投资包干责任制的节余资金两部分。代建管理费的计取应充分考虑激励机制，使代建单位对投资人负责，承担相应的法律责任并取得合理的经济收入。

2.2 强化履约管理

在水电移民工程的代建管理中，涉及的主体有：地方政府、代建单位、项目实施者。地方政府委托代建单位对工程项目进行专业化管理，代建单位委托项目实施者进行工程施工和建设。这三方的利益互相交织在一起，每一方所采用的策略都将影响到其他两方，其关系示意见图1。

因此，强化履约管理应注意以下几个方面。

(1)选择优质的代建单位。国家发展改革委以《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》( 发改能源[2012]293 号) 明确提出“可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业代建”。有实力的企业往往在市场上已有一定的权威及影响力，选择参与寻租损失的代价较大，并且有实力的大型企业已具备较高的项目管理水平，不需要靠参加寻租来获得利润。

(2)创造激励机制。在代建制项目的委托代理关系中，地方政府和代建单位之间的信息是不对称的[6]。为了加强代建单位的积极性，同时阻止代建单位的寻租行为，地方政府要向代建单位提供各种激励机制，以促使代建单位努力工作，调动代建单位的主动性，尽可能避免代建单位与项目实施者的合谋寻租。

(3)完善行业信用记录，推进行业信用建设。信用体系建设，是完善市场经济体制的客观需要。加强代建制项目各利益主体的信用体系建设，强化企业信誉的影响，使得项目各方本身就不愿意寻租或参与寻租，才能从根本上遏制腐败问题。

图1 地方政府、代建单位、项目实施者三方关系

2.3 重视合同管理

移民代建工作前期，应在代建合同中明确项目法人、地方政府、代建单位等各方的职责及工作接口关系，如工作面的移交，合同工期的调整等。

在实施过程中，加强对分包商的管理。分包商作为移民安置工程具体实施者，经常会直接面对移民。要指导分包商在面对移民提出诉求、问题或质疑时，根据设计文件及现场情况进行解释，不可与移民直接发生冲突。同时，代建单位应根据代建工程地理位置、项目特征等进行合理的分标规划。应选择资质满足要求，具有类似工程经验的分包人。对于工程简单、投资小的专业项目，为方便管理可纳入就近的主体工程一并招标。代建单位可建立合格分包商库，杜绝分包商的恶意违约，通过分包商的履约评价和合格分包商库的定期管理，培养长期战略合作关系。