推动城市从高速度转向高质量发展

潘家华 中国社会科学院学部委员、城市发展与环境研究所所长

新中国的城市发展进程具有鲜明的中国特色，集中表现在城市发展的制度安排和开发模式选择上，例如城乡户籍制度、土地公有制度和城镇行政等级制度，成就了表观上的中国城市化低成本、高速度、有序化发展；高层级城市规模的极化发展和城市规划建设方面的过度化发展倾向，也需要从城市的宜居、韧性、特色和品质发展的视角，加以科学评估。站在新的历史方位，推进城市从高速度转向高质量发展，需要全面审视制度安排，创新制度设计，理性思考开发模式。

一、新中国成立70年我国城市高速发展

70年前，新中国建立在半殖民地半封建的农耕文明基础之上，工业化水平低下，农业生产力落后，城市基础设施匮乏，能够支撑的城市化水平十分有限，只有10.6%的人口工作和居住在城镇。新中国成立以后，恢复生产、发展经济、壮大国防，进行社会主义改造，有计划按比例建设投入，在制度上强化城乡二元构建，形成了分割城乡的户籍制度、城市土地全民所（国）有和农村土地集体所有的土地公有制度、省（直辖市）地（地级市）县（县级市）乡（镇）的城市发展层级资源配置安排。

改革开放前的30年，城市是作为消费主体存在的，城市发展以工业生产为导向，“先治坡，后治窝”，城镇居民生活设施和居住投入十分有限。不仅如此，“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”，大量城市居民还被遣返到乡村，缓解城市农副产品尤其是粮食供给短缺和就业压力；通过“工农产品剪刀差”农业支援工业，通过征用土地农村支援城市；通过高考、中考、征兵、招工、转干等方式，将农村优质人力资源从农民转变为城市居民；一些重工业基地例如大庆、十堰、攀枝花等新兴城市，“干打垒”住房，实行企业办社会，也就是企业办子弟学校、职工医院、菜市场等。在资本匮乏的条件下进行资本密集型的重工业发展，城市发展必然因资金短缺而进程滞缓。到启动改革开放时的1978年，城市化水平只有17.9%。计划体制下的户籍、土地和城市发展的层级资源配置制度，支撑了改革开放前的重工业导向的工业化城市化，但整体上延缓或阻碍了城市化发展。这一阶段的农村，尽管教育、医疗和农田水利等基础设施建设有一定发展，但由于农民被捆绑在农业、农村，生产力得不到释放和提升，在“以粮为纲”的口号下，围湖造田、毁林开荒，生态破坏严重，自然灾害频发，粮食保障困难，无力跳出粮食供给和人口需求矛盾的“马尔萨斯陷阱”。为了从根本上缓减人口数量增长的食品短缺和就业岗位不足的困境，1970年代后期提倡、1980年代初期强力推行一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策。

改革开放40多年来，我国城市化得以高速度发展，2018年城市化率已近60%，高出世界平均水平5个百分点；平均每年提升城市化水平1.05个百分点，是改革开放前30年年均0.24个百分点的5倍。城市人口从不足2亿增加到8.5亿，总量上几乎是发达国家城市人口的总规模。改革是城市高速度发展的内在动因。首先是城乡户籍制度的松动，允许农业劳动人口向非农行业和城镇的流动，农民从“离土不离乡”到离土又离乡，发展工业，建设城市，服务城市，走向城市。其次是土地制度的贡献。在土地公有制的安排下，城市可以较低成本、较大规模、较少阻力的行政获取城市扩张和工业发展用地；同时，大量城乡接合部、城中村基础设施薄弱但住房成本低廉，为农业转移人口在城市工作和生活提供了廉价的住房保障。再次是城镇乡的层级制度安排，为优质资源的集中和规模配置提供了便利条件。首都、直辖市、省会城市、副省级城市，行政层级相对较高，优质资源的占有和配置处于优先地位。一般说来，国家级新区、国家级经济技术开发区、国家级园区基本上都在副省级以上层级的城市，以至于大城市尤其是特大城市的城市病症突出。例如全国排名前100的优质高校、全国企业500强，北京占比超过20%。京津冀协同发展困境实际上也在于行政层级差异上。“一核（北京）双城（北京天津）多中心（河北省辖城市）”，“核”对优质资源的占有权和吸引力要高于“城”，城又必然高于中心，形成资源逆向纾解的阻力。改革启动的大规模工业化推进高速度城市化，农民从土地中得以解放出来，提升了劳动生产力；土地得以从农民手中释放出来，提升了资源配置效率。退耕还林退田还湖，生态得以自然修复而改善。

二、城乡二元户籍制度不利于城市高质量发展

中国特色的制度安排与世界其他国家有着很大的区别。我国的城镇化能够在这么短的时间，达到这么快的速度和这么大的规模，而且取得相对安稳的社会和政治状态，在世界上是绝无仅有的，其根本原因在于中国的制度特色。通过改革城乡二元的户籍制度，使得农民可以在“有效调控”下进入城市，根据需要进入工业生产各个环节，成为城市化工业化的人口和劳动力资源。但是，由于户籍身份，他们不能与城市户籍居民享有同等的包括教育、医疗、住房、社保等资源相对优质的城市公共服务。这就客观上降低了城市规模扩张所必需的公共服务成本。土地公有制度下对农村集体土地的征占，可以非常廉价、便捷的实现，通过土地财政为城市基础设施建设筹集了必要的资金。我们说集中力量办大事，就是自上而下的行政层级调配资源的能力。优质教育、医疗和科技资源集中在省级城市、省会城市、副省级城市，也有经济学上的聚集效应、规模效应；各种园区设在大城市，也是因为这些园区所需的人才、资金、技术乃至于基础设施投入，获取相对便捷、成本相对较低。而这种集中又进一步强化了大城市的中心地位，而县和乡在制度上没有城市建设的规定，这也是为什么在同一层级下，也要县改市、乡改镇的内在动因。

当然，在这样的制度下开展的城市化进程也并非是完美的。因为农业转移人口没有完全融入城市，农民工没有市民化，并非完全意义上的城市化。城市扩张的低成本实际上是通过户籍制度转嫁给没有城市户口的农业转移人口了。但不管怎样，中国的城市化进程、规模和水平是一个不争的现实存在。农民工没有获取相应的城市社会服务、农村集体土地转变用途的外溢收益，是一种奉献，一种牺牲；从另一方面看，农业人口之所以转移到城市，相对于他们所贡献的城市，是牺牲；但相对于他们世代居住劳作的农村，收入水平得到较大幅度的提升，是一种福利改进。但不论如何，城乡二元转移到城市的户籍二元，农民工的孩子不能就近入学，社保待遇不均等，是需要通过改革而加速消灭的。至于行政层级高的城市对层级低的城市的虹吸造成的大城市病、区域发展不平衡、乡村振兴乏力的困境，也是城市高质量发展必须面临的问题。

因而，需要客观、科学、正确地认识我国城市化进程中的制度特色。相对于许多其他发展中国家乃至于发达国家，没有户籍管制，土地私有，但城市化进程的速度和规模并不理想。一些发展中国家，例如巴西、印度，存在大量城市贫民窟，城市基础设施严重短缺。工业化城市化需要土地作为载体。中国的高速公路、高速铁路、工业园区建设，由于土地公有，征占成本低、速度快；而在土地私有制度下，不仅成本高，而且速度慢。而工业提升的产能和就业，高铁提供的交通便利，全社会受益。从这一意义上讲，土地公有制应该说是我国城市化快速发展的重要经验。当然，户籍和土地公有制度对一部分社会群体和成员造成的利益损失没有得到相应的补偿，也是一个需要吸取的教训。

三、城市过度开发有悖高质量发展

由于公共优质资源的集聚，在有限的城市空间内，为了适应和满足城市运行的需要，而不断外延拓展地上地下空间，马路宽阔、广场宏大、交通快捷，这些显然有提升效率、节约资源的一面，但从高质量发展的视角，并不必然宜居、品质、节约。

农耕文明时代的技术制约，使得城市形态被动地融于自然。工业文明时代的技术，可以突破地上空间的约束，城市天际线似乎可以无限升高，硬化的地面也可以无限拓宽，轨道交通、管廊等地下空间拓展自然可以无限延长。人口规模的集聚可以无限扩张；资源的汇集可以无限浓缩；空间距离通过不断提升的通行速度，在实践尺度上可以不断缩短。但是，人本身作为生物学个体没有变：生物学特性、生理学特征、自然的属性并没有因技术的发展而改变。城市发展是满足人的欲望、展现技术的高端、获取经济的收益，还是为了人的发展？

我国土地资源相对匮乏，人口密度高，因而，高楼提升容积率似乎就成为节约用地的“高质量发展”指标。据有关统计数据分析，截至2018年，世界摩天大楼48%在中国。增加楼层高度，表观上可以节约土地，增加住房和居住人口，在我国人口密度和建筑密度较高的地区可以减少拆迁费用和人口外迁，但是，高楼材料耗用多，维护维修难，运行费用高，火灾风险大，人员密度高疏散慢，更新难度大，地质灾害影响大。从经济上看，投资大、单位面积高层建筑的钢材和混凝土消耗量都高于多层建筑，加上要配置电梯、高压水泵，增加公共走道和门窗，一次性投入数额巨大。同时维护费用也高。电梯、泵站修缮养护付出是一笔经常性费用。从社会意义上看，上下不便，电梯服务虽很方便，但遇到停电、常规维护、故障检修，影响正常出行；安全性差，发生火灾扑救难度大。孤独和封闭感，尤其是老人和孩子因上下不便，双职工要正常上班，很难建立和发展良好的人际交往和邻里关系。从自然环境上，多幢密集高层建筑汇在一起，不利于污染物的扩散，影响居住区的生态环境质量。

我国城市的道路宽度，也一再破纪录。人行过马路，不仅等红灯时间长，而且时间短促，给行人尤其是行动不便者极大的心理负担。还有一些地方不顾本地实际，攀比修建较大的广场。如此大面积的硬化，城市洪涝积水风险必然加大。发达国家的城市道路少有4车道的宽马路；城市公园面积可能较大，却鲜见硬化地面的超大广场。我国机场建设体量也越来越大，许多城市的新建航站楼达到登机口的距离步行10分钟是寻常事。

中国地铁通车里程达到3095公里，是第二名美国的3倍，稳居世界第一。上海地铁全长705千米，北京地铁637千米，均远高于欧洲人口密度高的大国的国家总量（西班牙533公里、英国496公里、德国446公里、法国346公里、意大利254公里)。东京地铁共开通13条线路，包括东京地下铁9条路线，都营地铁4条路线，线路总长312.6千米。

我国城市房地产开发速度快、规模大，在趋近于饱和的情况下，许多地方还有开发的冲动。2017年，我国城镇住房套户比1.18，城镇住宅市场空置的住房数量总数为6500万套，按照一致口径计算的城镇地区住房空置率已经超过1/5，达到21.4%。

四、城市高质量发展需要扁平化配置，适度发展

如果说中国特色的户籍、土地和自上而下按行政层级的资源配置制度成就了改革开放以来我国城市化的高速度增长，那么我国城市化的高质量发展则要在审视这些制度的基础上，改革创新体制机制，推进区域协调发展、乡村振兴发展、城市高质量发展。应该说，除几个特大城市，我国中小城市的户籍制度已然不是障碍，中小城市的土地供给、乡村建设用地的入市安排也在原则上不构成资源均衡、均质发展的制度性约束。

由此可见，真正的制度创新，是推进高端优质的公共资源从过分集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、乡镇。许多地方的做法是兼并周边的县、乡，纳入辖区内，再进行城市内区域资源再均衡。结果是，城市大饼越摊越大，对周边的资源虹吸力度也越来越大。辖区外几乎得不到优质公共资源的布点，大城市病扩大，中小城市发展动能不足、乡村振兴缺乏活力。在高铁、高速公路网络化、全覆盖的格局下，基本上消除了区域协调、城乡一体的空间距离和技术隔离。教育、医疗、科技等高端资源具有公共物品属性，不是纯然市场交易品。因而，打破自上而下的垄断公共资源的行政层级安排，实现均衡、均值的扁平化配置，就成为城市高质量发展的切入点、区域协调发展的着力点、乡村振兴的活力源泉。以此为突破口，户籍藩篱自然瓦解，土地公有制也会更好地服务于城市高质量发展。

在工业文明发展范式下，城市可以无限发展；生态文明范式下的和谐，要求尊重自然，适度发展。过度或适度，哪些因素可以作为判定标准呢？在经济上，需要考察沉淀成本（折旧率）、维护／运营成本；从社会和谐意义上，需要考察作为生物学个体的人的偏好、人口态势；从安全意义上，需要考虑安全（防火、防灾、减灾），从生态学意义上，则要注重生物多样性（物种灭绝）保护和生态系统稳定性。从应对气候变化的要求上，我们还必须纳入低碳，考虑建设、维护、运营中碳排放的含义。

这样，我们在选择上，尽管从技术层面看，可以无限高、无限宽、无限长、无限快、无限集中，但是，经济上的标准要求不必太高、太宽、太长（材料、设备、能源），并非规模越大越好，不必过度集中。在社会选择上，我们显然需要亲近自然、与自然和谐相处。从安全角度出发，我们的选择应该是低些、窄些、短些，生态破坏、干扰少些、可以自然修复。为保护全球气候，我们只能选择低碳、节能，增加零碳能源生产、提升碳汇能力。

面对技术的诱惑，城市高质量发展，我们需要理性思考，科学决策。从物理学上看，灾害（火灾、地震等）风险随着建筑高度或建筑体量的增加而增加；从经济学上看，建造和运行成本随着高度非线性加大，金融风险加大，城市收缩或更新，浪费更多、难度更大；从国家安全含义上讲，人口过度密集规模过大，安全风险越高，资源过度密集，水能源和粮食关联安全风险升高；生态学意义上，污染加重、生态退化、资源浪费的风险增加；生物学意义上，人是自然的一分子，需要快节奏也需要享受慢生活，远离自然，人的精神病变风险加大；社会学意义上，家庭结构、社区氛围、社会和谐失衡的风险加大；低碳意义上，过度城市化就是碳浪费，而且在运行和维护上，高碳锁定，气候风险加大。

这就要求我们必须回归理性。一是生物学理性，人不会演化为“超人”，需要与自然相交融。即使是技术上可行，也不宜不必过高、过宽、过大、过深、过远、过分集聚。二是技术理性，高度、宽度、深度、速度、体量可以无限拓展，但是拓展越多，物理学上的脆弱性必然加大，风险增加。减少脆弱性，控制风险，不宜也不必过高、过宽、过大、过深、过远、过分集聚。三是国家安全理性，资源过度集聚，尽管有可能产生规模效益，但是“鸡蛋不应该放在一个篮子里”，城市形态上，不宜也不必过高、过宽、过大、过深、过远、过分集聚。四是生态安全理性，尊重自然、顺应自然，与自然和谐共生，维护和提升生物多样性，严守红线，城市形态上不宜也不必过高、过宽、过大、过深、过远、过分集聚。秉承低碳理性，城市建设、维护、运行必须低碳、零碳。