为基层减负应注重标本兼治

文_赵秀玲

当前中国基层工作面临前所未有的压力，有人比喻为“上面千条线，下面一根针”，有人甚至说成是“白加黑”和“五加二”的超负荷运转。为此，党和国家高度重视，自2018年5月份以来，相继推出与此相关的多个重要文件，特别是2019年3月份中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年定为“基层减负年”。与此同时，各地政府也就此进行制度创新，开展为基层减负活动。不过，目前不少地方的做法多数还在“治标”层面，未能按中央指示精神深入“治本”。理想目标应是“标本兼治”，尤其是要立足“治本”，从根本上解决为基层减负问题。

一、真正确立“执政为民”思想

如对基层工作超负荷运转追根溯源，可找到不少原因，如中国社会快速发展带来工作的千头万绪等，但最根本的恐怕还是不少干部不理解“为谁执政”的问题。多年来，党和国家反复强调“执政为民”，习近平总书记更是多次强调“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”。然而，仍有一些干部庸政、惰政、胡乱为政，甚至成为追求一己之私的腐败分子。目前，有的省份在为基层减负活动中，提出“无会月”“无会周”“无会日”，这固然可收短期治标之效，但也有新的形式主义之嫌。找回“执政为民”的初心，才是最重要的治本之举。

一是各级干部尤其是领导干部都要忠诚干净、勇于担当，真正做到执政为民。目前，为基层减负的最大拦路虎有三个。第一，有些干部对上级采取阳奉阴违和虚与委蛇的做法。他们缺乏忠诚，有的甚至是“两面人”，搞上有政策而下有对策，实行的是有选择的甚至形式主义做法，这必然导致政令难以下达，更难发挥应有作用。这也是为什么有时党和国家制定的政策很好，但在一些地方总形成“空转”，难以发挥政策和制度应有的效用。第二，一些干部对下实行“甩责任锅子”的做法，甚至用家长制那一套，不是随意问责，就是骂骂咧咧，甚至随意处分，给下级工作、心理、精神带来沉重压力负担。各级干部“贪权甩责”，而不是“全心全意为人民服务”，将重负通过层层传导后压到基层，其根源还是上级干部的失于担当，忘了初心。第三，基层干部确实面临前所未有的工作压力，但同时也要反问：他们是否守住了初心，将执政为民之责担在肩头？当年焦裕禄的工作强度和劳累程度众所周知，但从未听到他的怨言，因为他是将“全心全意为人民服务”作为宗旨。因此，要真正做到为基层减负，必须让各级干部尤其是领导干部“不忘初心、牢记使命”。

二是使执政理念由“管理”向“治理”转变。多年来，我们一直强调政府职能转变，有的地方确实发生了历史性变化，但也有不少地方仍未摆脱“管理”思维，更谈不上服务意识。奉行管理理念的干部所采取的是长臂干预思维，他们不肯放弃手中之权，而是用各式各样的检查、考核、立军令状甚至一票否决达到管控的目的，因此，基层重负也就难以避免；奉行治理理念的干部则是通过放权和服务，以亲民爱民态度，达到善治，这是一种在指导下的协商协同发展，如此基层就不会成为各级政府的“腿”。在这方面，广东清远服务型政府建设和浙江温岭的民主恳谈值得借鉴。

三是将“为基层减负”的工作重点放在执政为民的“民”上。当然，这个“民”既包括广大人民群众，也包括普通党员干部。目前，为基层减负的工作重心还是对各级领导干部提出要求，这是对的，因为领导干部直接决定基层重负的有无与走向；不过，具有本源性的力量还是“民”。除了执政为“民”，还要充分发挥广大人民群众和普通干部党员的主体性、参与的积极性、创造性。换言之，如何、怎样为基层减负，减负的效果如何，对阻止和破坏减负的领导干部如何问责惩处，应将决定权、评价权、监督权交给“民”，这样所有的失去“初心”、忘记“使命”、随意为基层加重负担的领导干部，自然也就失去了存在基础，从而逐渐被淘汰。

在中央印发的《关于在“不忘初心、牢记使命”主题教育中开展专项整治的通知》中，第四个问题是“整治层层加重基层负担问题”，由此可见“执政为民”中“初心”和“担当”对于“为基层减负”的重要性。只有真正确立执政为民理念，才能克服“为基层减负”的治标思路甚至形式主义做法，寻到“治本”之策。

二、创新制度机制规范地方政府行为

目前，针对党和国家颁布的政策文件，各级政府出台“为基层减负”的制度规定，成效可谓明显。但一个明显的不足是，各级政府缺乏创新性，有照本宣科、粗细与上面相等的倾向。如在中央下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负》中，有“中央印发的政策性文件原则上不超过10页”的规定，于是各省也规定下发文件“原则上不超过10页”，连字句表述都一样。难道不可针对自己的实际情况，规定不少于5页？可见，地方政府在坚持中央精神情况下，有必要创新自己的制度机制。

其一，改变上下一般粗细的政策规定，让制度机制更有助于解决基层减负问题。因为省、市、县、乡镇各级性质不同，要求也有差异，这就决定了其制度规定要有所区别，基层减负才会有成效。如省级对于基层减负的制度规定应是粗线条的，越到基层的制度规定就越应细致，这样才能避免制度的简单套用和形式主义规定。

其二，根据基层实际制订“为基层减负”的相关规定。因为城乡基层是不同的，不同省市的基层也差异很大，同一县市的基层也会各有特点，这就需要“为基层减负”制度的制订特色化、多样化，而不是模式化、概念化，走向新的形式主义。如浙江开化县将“基层减负”工作纳入巡察工作重点，创新推出“巡察整改请人民评议”、量化“基层减负”工作20条。浙江桐庐县创新了调查“排摸”的制度规定，即不打招呼、不听汇报、直插现场，调查群众反映强烈的基层形式主义和官僚主义做法，收到了良好效果。

其三，“为基层减负”关键要通过具体细致的制度规定，找到有效抓手和根本落实遵循。由于我国基层复杂多样，牵扯面广，这就决定了中央的制度规定主要是发挥思想和原则的指导作用，更切实有效的根本解决之策还要靠地方尤其基层进行创新。“为基层减负”制度规定尤其是如此，它必须具体、细致、精准、到位、高效，真正能点到问题的关键和弥补空位。否则，所有政策就会变得大而无当。如浙江台州下发的《关于减轻负担关爱基层的实施意见》和《台州市基层减负标准（事项）清单》就颇有针对性和创新性。

总之，中央下发的文件是个总纲，它对于“基层减负”具有总体性、纲领性、原则性指导作用，但要真正达到“为基层减负”的目的，必须强化省、市、县、乡镇甚至村庄的制度规定，以硬性制度规约限制各级地方政府“甩责”，才能层层把住各级领导干部的失范和违规行为，基层减负才能真正富有成效。

三、以有效路径达成“为基层减负”目的

基层工作被层层加码，还有一个重要原因，那就是基层治理面临困境。较有代表性的是上访和维稳、群体性事件频发、干群关系恶化、社会道德滑坡、恶势力抬头，还有环保、医疗与生产安全等问题。如不找到问题根源，只从“减负”上做文章，很可能“重负”没减掉，反倒因为“减负”导致基层管理失控，造成重大危险。因此，应从以下几个方面思考解决基层“重负”问题。

第一，以“自我治理”方式消除基层社会存在的各种矛盾困扰，许多检查、考核、管控措施就会有所减少。应该承认，目前加在基层的许多“重负”事出有因：像安全生产如失去严格检查尤其是事前预检，后果不堪设想；有的环保如不实行“一票否决”，就刹不住基层破坏环境的任意妄为；一些引起民怨沸腾的腐败行为如得不到惩治，自然也是巨大隐患。所以，某种程度上说，一方面确实需要“给基层减负”，另一方面又必须解决基层重大隐患和各种矛盾问题，而后者就需要逐渐完善“基层自治”能力水平。如山西运城沟渠头村探索实践“以基层党支部为核心、星级文明户创建为抓手、乡村文化礼堂为载体、各类道德模范和新乡贤队伍为骨干、农民群众广泛参与”的乡村文化建设新路径，推动了社会主义核心价值观在农村的落地生根，大大提升了农民精神品位和自我治理能力。还有，浙江临海市鹿城社区注重社区自组织培育，成立各类志愿者社会组织29个，有反邪教支会、夕阳红守护队、夕阳红调解团、夕阳红消防宣传队、普法宣传队、文明劝导队、暖心陪聊服务小组、公益红娘服务团、健康养生俱乐部等。广大社区居民借助于这些社会组织平台，广泛参与社区治理，有效解决了各种社区治理问题。如夕阳红调解团自2014年以来，共调解复杂案件109起，成为化解社区矛盾的“稳定剂”，入选新时代浙江“枫桥经验”100例。这是从源头上防止重大和疑难问题的发生，是“为基层减负”正本清源的制度创新。

第二，充分利用和发挥互联网、大数据作用，最大限度减少对基层不必要的各种任务摊派。纵观基层所面临的重负，一个显著特点是叠床加屋式的重复工作，如上级会议精神的多头重复传达，不同部门针对同一问题所做的一样检查，程式表格的反复填写，简单工作的复杂性操作等都是如此。其实，许多工作可采取“互联网+基层治理”方式进行简约处理，以高效方式进行删繁就简、去粗取精、透过现象看本质。如徐州梁寨镇实行“电子信息服务网”治理，在全国率先建立民情信息动态管理服务系统，网络平台设有法律政策、民情简报、活动新闻、办理反馈等模块，将全镇1万户农村的基本信息数据化。这大大提高了效率，也减少了各种事务性工作压力。因此，如何在全国范围内实行资源共享，以信息化网络尤其是大数据对基层进行优化治理，是破解基层重负的密钥。

第三，提升基层干部的价值尊严，尤其要给他们更好的待遇和更多关爱，这是为基层减负的内在方式。基层干部工作环境艰苦，生活条件差，待遇低，工作压力大，这种重压一方面来自物质层面，另一面与心理、精神有关。或者说，比较而言，后者比前者对基层干部造成的压力可能更大更为内在。因此，为基层减负，除了将更多层层加码的重任挡在外面，在工资待遇、晋升、物质奖励、孩子教育等方面为其打开通道，增强其职业的荣誉感、价值尊严以及心灵、情感和精神的富足感也不可忽略。这次中央文件着意提出“完善问责和激励关怀机制”，是个很有价值的提法，只是各地应将之进一步细化，并进行创造性理解与转化。

需要强调的是，“为基层减负”并不是指基层无需担责，而是要对负担过重进行“瘦身”，以免被过度“甩责”。为基层减负要标本兼治，尤其要通过找回初心、创新制度、强调自治等达到根本减负之目标。否则，“为基层减负”不仅不会真正达到目的，反而会出现反弹和新的形式主义，还会使基层治理陷入更大的危险之中。