高技能人才“多通道”发展机制的上海实践和指向

2019-09-23张爽

职业技术 2019年12期

张爽

(上海市公共行政与人力资源研究所,上海 200070)

0 引言

技能人才是人才队伍的重要组成部分，是各行各业产业大军的优秀代表，是推进城市高质量发展的骨干力量。但相对于地位尊崇、聚焦度强、政策覆盖全面的专业技术人才，以“灰领”“蓝领”为群体化特征的技能人才曾在过去一段时期备受冷遇，某种程度上用“先天不足+后天失调”形容不为过。近年来，国家连续出台政策，旨在提升技能人才经济收入与社会地位，推行技术工人激励政策，设立技术工人创新成果按要素参与分配的制度，在促使技能人才增收之余激发其参与技术创新的积极性，形成良性循环。现实中，这支队伍的境况却难如预期，社会认同感不太高，职业自豪感弱化。究其根源，职业发展通道狭窄单一，发展空间受到束缚限制是症结所在。可见，拓宽技能人才的发展空间已如箭在弦上。

1 上海技能人才发展现状

进入新世纪以来，上海技能人才队伍获得长足发展，人员规模、内在结构、综合素质不断上台阶，如2017年市技能劳动者内部初、中、高等级比例为40：32：28，中高级技能劳动者合计比重达到60%，但综合来看该支队伍的总体发展仍然相对滞后,与当年我国平均水平(21.30%)相比，上海市常住人口中技能人才占全部从业人员的比重28.39%，高出8个百分点，但高技能人才占技能人才的比重(28.19%)略逊色于全国(29.00%)。早在19世纪中叶，上海就培育了中国历史上首批有精湛技艺的产业工人，成为民族工业发祥地。20世纪80年代，一系列“上海制造”产品畅销全国，“上海师傅”亦被视为制作精良、质量过硬的代名词，成就了上海“品牌之都”的美誉[1]。客观来说，随着后工业化时代到来，申城在第二产业过往的优势和辉煌日渐褪色。尽管尖端研究型人才对国家和地区发展非常重要，但社会需求量更多的是侧重于实际应用类技术技能人才，预期当前及今后一段时间困扰上海产业经济发展的一大瓶颈是高技能人才的匮乏。

在国家层面，2017年由中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于深化职称制度改革的意见》，规定“以职业分类为基础，统筹研究规划职称制度和职业资格制度框架，避免交叉设置，减少重复评价，降低社会用人成本。在职称与职业资格密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系，专业技术人才取得职业资格即可认定其具备相应系列和层级的职称，并可作为申报高一级职称的条件”。同年，中共中央、国务院发布《新时期产业工人队伍建设改革方案》，倡议打破职业技能等级和专业技术职务的藩篱，把产业工人中的技能型人才与专业技术型人才、管理型人才放在同样位置，相等对待不分轩轾，改变当今社会局部存在的“万般皆下品惟有读书高”“工人阶级没地位”“蓝领灰领低人一筹”等错误倾向，改变技能人才成长之途“独木桥”难跨越的险阻。此后，国家政府又出台了《技能人才队伍建设工作实施方案(2018—2020年)》《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》等文件，2018年国务院印发《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于提高技术工人待遇的意见》《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》等文件，就构建与新时代新趋势相适应的技能形成和提升体系进行系统部署。

在上海市层面，围绕国家重大方针政策，推出一系列配套落实措施，并独创性地制定《技能提升行动计划(2018—2021年)》《关于开展新技能培训试点工作的通知》等规定，围绕技能人才的培养、引进、使用、评价、激励、保障六个重要环节发力，以形成政策组合放大效应。

习近平总书记和党中央、国务院上述重要指示精神，充分肯定了劳动者技能在经济社会发展中的重要地位和作用，是做好工作的根本遵循和行动指南。十九大报告发出了“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气”的号召，然而打通技能人才成长通道狭窄的瓶颈，绝非朝夕可至。文章尝试以打造技能劳动者良好的职业成长性为突破口，助力技能劳动者培育，在此实现路径中多通道晋升机制被视为一大亮点，其优点可归结为三个方面：①强化公平性与匹配度的结合。②破除单向度的晋升方式，提供更多基于匹配度的发展道路，推动量才为用；拓宽职业发展通道。③开辟除管理、专业技能之外的第三条通道，减少人才流失；丰富人才的激励方式[2]。

2 其他省市的探索实践

为了积极营造尊重劳动、崇尚技能的社会风尚，厚植匠心文化，弘扬工匠精神和劳模精神，引导青年人迈入技能成长成才之路，亟需汇聚政府部门、用人单位、职业院校之合力。目前来看，多地在发挥政府部门鼓励支持技术技能人才互通发展方面已积极开展尝试，例如辽宁省出台《弘扬“工匠精神”加强全省技术工人队伍建设的实施意见》，云南省制定《关于技能强省行动计划(2017—2020年)的通知》，江苏省出台《关于印发职业技能提升行动计划(2017—2020年)的通知》，河北省制定《关于提高技能人才地位的若干意见的通知》，四川省颁布《关于加强技能人才队伍建设大力培养高素质产业大军的意见》，此外以城市名义发文的有《武汉市拓宽技能人才成长通道实施办法》《南京推进职业技能提升行动计划(2017—2020年)实施意见的通知》《绍兴市人民政府关于印发打赢“人才招引战”相关政策的通知》等，无论从全省层面还是以省会城市或者是地级市名义独立发文，均围绕技术、技能人才培养的融合与交汇出台了不少让人眼前一亮的政策，可谓新意迭出成果丰富。

结合各地实践情况来看，同样是打通技能人才职业资格与技术人才职称发展通道，在确定等级方面不同省市的具体做法略有差别，大致可归结为：① “单向直通”式。辽宁大工匠经评审通过可直接获得高级工程师专业技术资格(辽宁)；高级技师、技师、高级工，可比照高级工程师、工程师、助理工程师招考(四川)，基本上为从技能人才转移到专业技术人才的单向形式；②“双向转换”式。高级技师、技师、高级工可比照高级、中级、初级专业技术职称，专业技术人员同样可以比照认定为对应的职业资格(江苏、武汉、南京、绍兴等)，技能人才与专业技术人才是相互开放的体系，彼此打通。

另外，技能人才与技术人才互通的专业领域上也存在差异：其中明确限定为工程技术类技能人才与技术人才转换的省市较多，如辽宁、江苏、云南、安徽、四川、南京；做了部分限制的有武汉、绍兴。武汉规定企事业单位的高技能人才符合专技任职资格的，在申报时未限制专业，但制造业企业高技能人才只能申报工程师系列；绍兴高级工、技师申报专业技术人员职称时未划定专业方向，但仅有技能岗位的初中级工程技术人员认定为高级技工、技师；河北不做限制。符合职称评审条件的高技能人才，即可参加专业技术职称评审。企业实践表明，建立多通道成长机制能够开辟适应人员成长的发展通道,较好地应对高技能操作人员流失的困境。[3]

3 推动建立技能人才多通道发展机制

构建技能人才顺畅的职业发展通道，实现公开透明、梯次合理的职业发展体系，使人才在多重路径中可根据自身意愿选择晋升方向并获得更多机会，是让优秀技能人才脱颖而出的重要平台，也是激发队伍活力动力的重要举措。2017年初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《关于深化职称制度改革的意见》(以下简称“意见”)，其中“促进职称制度与职业资格制度有效衔接”条款具体列明“以职业分类为基础，统筹研究规划职称制度和职业资格制度框架，避免交叉设置，减少重复评价，降低社会用人成本。在职称与职业资格密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系，其意义是专业技术人才取得职业资格即相当于授予对应系列和层级的职称，并且可以作为申报更高一级职称的条件。初、中级职称已实行全国统一考试的专业不再重复进行职称评审或认定，这为建立技能人才多通道发展机制提供了政策依据和实施路线。

“意见”出台初衷在于打破技术技能人才间的隔阂，设立技术技能人才职业序列之间多样的转化和发展方式，为此本研究规划了三种可能的实现路径：一是在本序列内纵向进阶(人才在各自序列从低到高依次晋级)；二是跨序列横向互通(同等级技术、技能人才互通互认)；三是斜向发展(技术、技能人才切换晋级路线，从本系列的较低等级直接向另一系列的较高等级晋升，前提为技术、技能人才同等级自动实现互通互认)。这些将有利于引导技术技能人才关注序列内部以及跨序列的核心技术，增强能力素质，实现多样化发展，具有积极意义，详见图1。要让广大技能人才想干事有机会、能干事有平台、干成事有回报、干好事有发展，用技能成就出彩人生[4]，可以对管理人才、专技人才、技能人才尤其是后两类人才职业发展通道进行统筹规划，打造“万类霜天竞自由”的氛围。

4 上海建立健全技能人才发展多通道的政策建议

职称制度主要通过评审和认定的方式实施评价，所覆盖人群为专业技术人才。职业资格则通过统一考试、鉴定等方式进行评价，适用对象包括技能人才与专业技术人才(以前者为主)。作为我国人才评价的两项基础制度，需要依据统筹规划、避免交叉、减少重复、共同评价的原则，妥善处理好彼此间关系。从促进职称与职业资格的有效衔接、降低社会用人成本的角度，依据《关于深化职称制度改革的意见》文件精神，有充分理由认为上海建立技能人才多通道的时机已成熟。考虑到不同省市在技能人才职业资格与技术人才职称互通的等级认定、专业范围差别，应有不同的政策组合方式，比较后筛选得出稳妥方案、中间方案、积极方案等类型，各方案特点详见表1。

图1 不同类别人才发展多通道的实现途径

表1 上海建立健全技能人才职业晋升“多通道”的政策设计

从最新进展来看，2018年6月，由上海市委、市政府办公厅印发的《职业技能提升计划(2018—2021年)》[5]，围绕加大企业职工职业培训力度，加强特殊群体职业培训，推进职业培训载体建设，深化职业技能评价改革，加大技能人才激励奖励力度，完善技能人才引进使用机制，完善职业技能竞赛体系和提升职业培训服务保障水平，构建完整体系，同时首次公开、明确提及“技能等级认定证书享有与职业资格证书同等的政策待遇”，具体举措上，指明要“推进建立职业资格、职业技能等级与相应专业技术职称贯通制度”以及“打通高技能人才与工程技术人才职业发展通道，探索在高技能人才培养基地开展试点”。该政策的核心要义可提炼为工程技术类人员职业资格与职称贯通、高技能人才培养基地先行试点两条，尽管鼓励符合条件的工程系列专业技术人才直接参加高级以上职业资格鉴定和技能等级认定，但仅为原则性描述。

总体看，决策部门担心初始阶段步子太大会带来隐忧和问题，因此在政策设计取向上偏向稳妥方案。本研究认为，考虑到当下技能人才重要性日益得到多方认可，国家政策又大力提倡深化职称制度改革，在今后深入推行阶段，上海不妨启用中间方案和积极方案。其中，中间方案的政策含义是对已获高级工、技师、高级技师资格的人员视为取得工程技术类专业技术职称(初级、中级、高级)，可直接申报上一级专业技术职称，即实现跨系列斜向发展。考虑到上海的城市定位与承办2021年第46届世界技能大赛的利好因素，积极方案的设想更富有开拓性，拟将技能人才、专业技术人才互通领域再度扩展到工程技术系列外，凡是职称与职业资格密切相关的领域都可试运行，当然这无疑需要在前期试点成熟之后突破尝试。