企业养老保险缴费率下调的政策效应及其保障机制研究※

●田先荣

一、引言

我国的社会保险缴费率处于较高水平是一个不争的事实。社会保险（包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险）企业和个人缴费率之和达到38%～40%，而企业要承担其中的30%左右，造成企业社会保险缴费负担较重的主要原因是当前养老保险的缴费率偏高。自2016年以来经过三年的阶段性降费政策，养老保险缴费率在一定程度上得以下调，虽然各省份费率存在一定差异，但是普遍而言企业要承担的养老保险缴费率仍然高达19%～20%。从国际比较视角来看，我国养老保险缴费率在全球也是处于较高水平，在全球175个建立了社会养老保险制度的国家中，我国缴费率水平居于第17位；就企业缴费部分而言，我国企业承担的养老保险缴费率远高于美国（6.2%）、英国（12.8%）、法国（8.3%）、德国（9.75%）等西方发达国家，也高于亚洲的日本（7.67%）、新加坡（14.5%）、韩国（4.5%）等国家的雇主缴费率[1]。一般认为导致我国养老保险缴费偏高的原因有四：一是养老保险制度改革中，政府没有承担制度转轨成本；二是老龄化带来的老年抚养比不断下降，加剧养老金支付压力；三是缴费基数不实，使实际费率与名义费率不相符；四是当前我国养老保险统筹层次较低，没有实现全国统筹。养老保险费率偏高直接造成企业面临较重的社会保险缴费负担，从而导致较高的人工成本，很大程度上对企业生产效率和创新发展产生了负面影响[2]。

进一步降低企业税费负担，激发企业活力，是落实供给侧结构性改革“降成本”的要求。国务院将在2019年继续执行社会保险降费政策，大幅下调社会保险缴费率。根据国务院《关于降低社会保险费率综合方案》，基本养老保险用人单位缴费率可降至16%。这是政府充分利用社会保险制度作为经济发展的“减震器”和“稳定器”功能，以发挥宏观政策逆周期调节作用，我国为经济平稳运行创造条件，同时也促进社会保险制度的结构性调整和优化。在此背景下，本文将分析养老保险缴费率下调对参保企业、社会就业和养老保险制度等方面的政策效应，讨论降费与基金收支及职工待遇的关系，并基于养老保险制度结构性改革和可持续性角度，探讨实现中长期费率下调的支撑保障机制，为提高政策效能提供参考。

二、养老保险费率下调的政策效应分析

下调企业社会保险缴费率作为供给侧结构性改革“降成本”的重要举措，对经济增长和社会保险制度本身都将产生积极的影响。从直接效应来看，能够为实体经济发展让利，降低制度性交易成本，为经济增长营造公平的微观市场环境；从间接效应来看，能够促进养老保险制度自身的完善，与社会保险制度结构性改革相互促进。具体而言，其直接或间接效应主要体现在以下四方面：

（一）降低企业社会保险缴费负担

自我国城镇职工基本养老保险制度建立以来，企业承担的养老保险缴费率长期维持在20%左右，这是由制度转轨的历史债务、社会抚养结构老化和现收现付的财务模式等历史和现实因素共同决定的。社会保险费是企业除工资以外最主要的人工成本，而养老保险则占据了社会保险缴费支出的绝大部分。对附加值低的劳动力密集型产业和处于产业链低端的中小企业而言，社会保险费（特别是养老保险费）是企业经营与发展的沉重压力。将养老保险企业缴费率由19%-20%降至16%，对于全国大多数省份的企业而言，降费幅度达到了15%-20%，能够很大程度地减轻企业社会保险缴费负担，降低企业的用工成本。据测算，将养老保险缴费率降低4个百分点，预计2019年可以降低企业养老保险缴费1900亿元左右[3]，特别是对小微企业和劳动力密集性产业而言，能够有效提升其盈利能力和利润水平。可以看出，将减税降费作为支持企业发展的重要安排，能够有效促进社会保障制度与经济发展的良性互动。

（二）稳定和促进社会就业

2019年国务院政府工作报告提出“就业优先”政策，这是政府首次将就业政策与财政政策、货币政策并列居于宏观政策层面。相比于传统的政府购买、就业培训和鼓励创业等促进就业方式，社会保险缴费率调整是国家“稳就业”、“保就业”的一种新方式。对企业而言，降低养老保险缴费率实质上是降低了劳动力的工资率，即劳动的边际成本下降，从而扩大了企业劳动力需求。劳动经济学理论表明，追求利润最大化的企业应该把产量扩大到最后一个生产单位的边际收益（MR）恰好等于边际成本（MC）的点，在其他条件相同的情况下，工资率下降时利润最大化产量将会由Q1向右移动至Q2。工资率以两种方式影响就业：一是影响利润最大化产量；二是影响产量变化得以实现的方式[4]。显然，在劳动边际成本下降和产量扩大时，增加劳动投入比增加资本投入更有效率。有研究表明，社会保险缴费对企业劳动力需求存在挤出效应，社会保险费率每提高1个百分点，在国家宏观层面将显著地挤出全国劳动力需求4.9%左右，在企业微观层面将显著挤出劳动力需求1.5%左右[5]。因此适时降低社会保险缴费特别是养老保险缴费能够不仅适应了国民经济发展的需要，也有利于扩大劳动力需求或者使潜在的劳动力需求得到释放，提高社会整体就业率。

图1 企业的产量决定

（三）提高养老保险制度参保率

自2011年《社会保险法》实施以来，我国职工养老保险参保率呈稳步上升趋势，但是参保率仍然不足，扩面速度较为缓慢。截止到2017年底，我国城镇就业人数达到4200余万人，参加城镇职工基本养老保险的在岗职工29268万人，在岗职工参保率仅为69%左右。用人单位采取各种方式逃避社会保险缴费的现象仍然广泛存在，还有相当部分企业职工没有为职工办理参保缴费，或者仅以在岗职工社会平均工资60%的下限为基数进行参保缴费。特别是在流动人口比例高的城市，企业“逃费”现象更加严重，企业要承担的养老保险缴费率偏高是导致“逃费”现象的重要原因之一[6]。国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出到2020年城镇职工基本养老保险的参保率要达到90%，从现实参保率和政策目标来看，我国企业职工养老保险参保率还有很大的提升空间。特别是对于非国有企业、人力资本水平较低、外向型程度高的企业而言，适当降低费率是一种有效的政策选择[7]，能够很大程度减少各种形式的社保“逃费”现象，间接地为扩大制度覆盖面、提高参保率创造有利条件。

图2 2011-2017年职工养老保险主要参保指标统计

（四）促进养老保险代际公平

1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行“统账结合”的改革方案。个人账户实行积累制，用于职工个人的退休养老；社会统筹账户采用现收现付制，用于支付当期退休职工的养老金，其实质是财富的代际转移。由于制度“老人”个人账户没有积累、“中人”个人账户积累不足，但出于其对国家经济发展做出的贡献，“老人”仍然按照原来规定发放养老金，“中人”过去工作年限视同缴费，由此便产生制度转轨的隐性债务问题。随着人口老龄化程度日趋严重，老年抚养比不断降低，本应由政府财政承担的转制成本在没有得到清偿的情况下，要维持该模式养老保险制度运行最直接的办法是保持较高的当期缴费率，以此来保障退休一代人的养老金支付，实际上是政府通过隐性方式将债务转嫁给下一代人[8]，造成代际不公平的问题。当前，随着公共财政对养老保险转移支付增加和国有资本划拨社保基金的实施，职工养老保险制度改革形成的历史债务正在逐步得到清偿。因此适时降低工作一代人的缴费率，缓解其过度的养老负担，实现“既满足当代人需要，又不损害或者减少损害后代人满足其需要的能力”的目标，有利于促进养老保险制度的代际公平性和可持续性。

三、费率下调对基金收入与支出的影响

（一）降费与基金收入：基于拉弗曲线的理论阐释

城镇职工基本养老保险基金收入来源包括征缴收入、财政转移支付、投资运营收入、利息收入和其他收入。其中征缴收入是最主要来源，占据了历年养老金当期收入的75%-85%，这其中大部分是由用人单位缴费形成。那么，大幅度下调企业养老保险缴费率是否会严重影响基金的征缴收入呢？

企业缴费率是影响养老金征缴收入的重要因素，但是由于政策实施效果具有一定的“时滞性”，在短期和中长期可能产生不同的效果。从短期来看，将企业缴费率下调至16%相当于下调幅度达到15%-20%，预计年度征缴收入将减少数千亿元，不可避免的对基金收入造成一定负向影响，增加收支压力。但是从中长期来看，并不必然导致养老保险基金收入的下降，借助拉弗曲线可以做理论上的解释。拉弗曲线描述了政府税收与税率的关系，社会保险费对企业和政府双方而言相当于一种税收，因此可以用该曲线描述养老保险基金收入与缴费率之间的关系。图2中，随着缴费率的上升，养老保险征缴收入在增加，当费率达到一定点t%时，征缴收入会达到最大值为N，此时E为缴费的转折点，t%也被称为合意或者适度费率。但是当缴费率越过转折点继续增加时，企业缴费负担过重，会抑制企业生产，导致费源萎缩并滋生“逃费”倾向，基金收入反而会下降；当缴费率继续增加至100%时，生产停止，税费收入为0，显然这是一种不现实的极端情况，图中阴影部分可以看作是征税或者缴费的禁区。有研究表明在参保率为90%条件下，我国企业承担的合意费率为13%-16%[9]。因此从现实缴费情况来看，企业承担的19%-20%的费率已经越过了合意费率。适当降低企业养老保险缴费率虽然在短期减少了征缴收入，但是中长期来看可以使名义费率回归或者趋近于合意费率，企业的缴费能力和缴费倾向得到增强，并在间接上起到提高制度覆盖面和参保率的效果，扩大了征缴基础和来源，有助于增加养老金的收入[10]。

图3 养老保险基金收入与缴费率的关系

（二）降费与养老金支出：降费不降低职工待遇

从养老金计算角度来看，退休职工领取的养老保险待遇主要由个人账户养老金和基础养老金两部分构成。在当前计发办法下，个人账户养老金取决于个人账户积累额和计发月数，具体影响因素包括缴费工资基数、个人缴费率、缴费年限、记账利率和社会人口平均预期寿命；基础养老金主要取决于退休上年度在岗职工平均工资、本人指数化月平均工资、缴费年限等因素。由于费率调整降低的是企业缴费率，而企业缴费全部进入社会统筹账户，并不会影响个人账户的缴费和积累。基础养老金部分的计算主要与职工缴费工资、缴费年限和退休时在岗职工平均工资等参数有关，在计算时与企业缴费率并无直接关联。同时“养老保险降费不降待遇”也是政府对社会的承诺，因此用人单位费率下调并不会影响职工退休时养老金待遇的高低。

从养老金支付角度来看，保证退休职工待遇按时足额发放是降费的前提，降低养老保险缴费率并不会造支付风险。考虑到物价指数、工资上涨和社会福利刚性原则等因素，至2019年我国职工养老金已经实现15年连涨，并逐步建立起养老金合理上调机制。这收支上的“一减一增”确实易引起参保职工对养老金收支平衡能力的担忧。但是事实上，目前我国职工基本养老保险基金总体上还存在相当大规模的结余，至2018年底累计结余达到近5万亿元[11]，完全有能力保证养老金的按时足额发放。虽然少数省区出现当期收不抵支或结余穿底情况，但是财政补助和中央调剂金制度的实施可以保障这些地区的养老金支付能力。因此，即使下调养老保险缴费率，在未来较长一段时间内还是完全有能力保障养老金支付安全。从经济增长角度来看，减税降费政策有助于释放经济改革红利，反而能为不断提高和保障退休人员待遇提供物质支持。

四、养老保险缴费率下调的保障机制

养老保险降费在表面上是供给侧改革的的阶段性举措，但在经济新常态下要做好中长期的心理准备；从更深层次看，以降低社会保险缴费率为契机进行制度结构性改革，在中长期内将会成为支撑降费的基础[12]。换言之，降费与制度结构性调整要相互促进而不能偏废，否则这种降费将是不可持续的。因此，降费的同时要进行养老保险制度结构性配套改革，才能在中长期为降费提供支撑和保障，实现“降费不降制度收入”、“降费不降职工待遇”的目标。

（一）提高中央调剂金比例

由于经济发展水平、人口老龄化程度和劳动力流动等多方面因素，我国各地区养老保险费率下调空间并不一致，地区之间存在较大差距。对养老金滚存结余多的省份来说，其降费空间较大；对部分当期收不抵支或者结余穿底的省份而言，其本身的降费空间十分有限，大幅度降低企业缴费率对其基金的收支平衡存在较大压力。在全国统筹还未实现的条件下，通过中央调剂金的再分配功能均衡各地区的缴费负担显得至关重要。在起步阶段中央调剂金筹资比例暂定3%主要是为了适当照顾资金富余地区的利益、一定程度上规避地方政府的道德风险、减少改革阻力而确定的，但是随着中央调剂金制度的推行和降费政策的实施，必然要求扩大筹资和调剂的规模，均衡省际缴费负担。通过逐渐提高调剂力度，保障支付压力大的省份在减税降费背景下养老金能够按时足额发放，促进不同地区缴费负担和待遇公平。

（二）做实养老保险缴费基数

当前职工养老保险缴费存在严重的缴费基数不实的问题。一方面，很多企业并非按照社会保险法规定使用上一年职工工资总额为基数，而是直接采用在岗职工社会平均的60%的下限作为参保缴费基数。这种做法人为降低了缴费基数，造成实际缴费率远低于政策缴费率。另一方面，大多数省份在岗职工社会平均工资的确定仅以城镇非私营单位职工作为统计口径，没有将私营单位纳入统计范围，由于当前非私营单位工资总体上高于私营单位，造成职工社会平均工资和缴费基数被人为拔高。夯实缴费基数可以为费率下调提供了条件和保障[13]，因此一方面要稳步推进社保征缴体制机制改革，完善企业工资信息，保障企业缴费基数的真实性；另一方面，调整社会就业人员平均工资统计口径，科学核定缴费基数和上下限，避免被人为降低或者拔高，保障养老保险基金收入来源的稳定性。

（三）提升养老保险统筹层次

当前养老保险缴费率处于高位运行的重要原因之一就是统筹层次偏低，降低养老保险缴费负担、实现养老保险费率整体下调必须逐步提高养老保险统筹层次，并最终实现基本养老保险全国统筹的目标。当前职工养老保险实行的是省级统筹体制，要求全省统收统支，但目前仅有北京、上海、天津等少部分省市真正实现了这种模式的省级统筹，大多数地区仍是名义上的省级统筹，实质上还是处于市级统筹、省级调剂阶段，实现全国统筹面临着省级统筹不彻底的障碍。因此要加快推进省级统筹步伐，逐步实现企业职工养老保险基金在省级层面的统收统支，规范养老保险缴费政策，进一步将省级统筹做实，为将来实现全国统筹创造条件。从长期来看，也只有实现全国统筹才能使企业缴费负担得到实质性下降，并保障职工养老保险基金的收支平衡能力。