地方政府创新的多维分析与回顾※

●夏志强 李天云

一、引言

创新是当今时代的基调，政府创新是实现人民美好生活的内在要求。俞可平认为“政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良。它不同于政治体制改革，其工具性意义大于其价值性意义。无论何种政治体制，都希望自己的政府有更高的效率和更好的服务，因此，政府创新是世界各国的共同课题。”[1]地方政府的创新是提高我国政府效率和服务质量的一大举措。“中国地方政府创新奖”的设立有利于推进我国政府改革进程，促进国家治理体系和治理能力现代化。“中国地方创新奖”随着改革进程推进应运而生，其评选必须符合创新程度、效益程度、参与程度、重要程度、节约程度、推广程度6个评选标准，此外还要具有组织性、公益性、创造性、效益性、自愿性和时限性，优胜奖是“精益求精”的结果。在过去的七届评选中，70个具有代表性的优胜奖项目是透视地方政府创新的一个重要窗口。在近年来地方政府创新存在可持续性隐忧的背景下，对之进行回顾与反思具有重要意义。[2]

国内关于地方政府创新奖的研究文献主要分为四类：其一，关于政府创新的个案研究、跨案例研究和多案例研究。如攸笛等以吉林省安图县群众诉求服务中心为个案来对党在基层社会治理中的领导方式创新进行探讨[3]，韩福国基于中国区域间地方政府创新差异的跨案例分析来检验地方政府创新与区域经济增长的关联性[4]，吴建南等基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析来研究中国地方政府创新的动因、特征与绩效。[5]其二，关于政府创新与市场发育、社会管理等的关系研究，比如应小丽通过对五届“中国地方政府创新奖”浙江项目的分析来研究市场发育、政府主导和社会管理创新的关系。[6]其三，对政府创新的热点问题和发展趋势的研究，例如学者何增科基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究来分析中国政府创新的热点问题和趋势。[7]其四，对政府创新的路径模式和规律的研究。如张廷君对我国地方政府管理创新的路径模式及抉择规律的分析。[8]然而，以“中国地方政府创新优胜奖”这一典型性和代表性项目为例来研究政府创新的比较分析则相对较少，因此本文依据70个优胜奖项目，从中国地方政府创新的动力源泉、主要途径、突出特征以及地方政府创新差异分析等多个维度来对中国地方政府创新进行回顾与思考。

二、地方政府创新的动力源泉

全球治理变革和国内治理变革是中国地方政府创新的原动力，“中国地方政府创新奖”的设立是顺势之为。经济全球化、政治民主化和文化多样化是当今时代不可阻挡的趋势，是推动全球治理变革的动力。政府创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势。“近年来，联合国一直致力于倡导和推动政府创新或政府再造，从1999年首次与成员国共同举办‘全球政府创新论坛’以来，迄今这个论坛共举办了五届。从最近一届‘全球政府创新论坛’的主题和大会通过的《宣言》中，我们可以清楚地看到这一全球性的趋势。”[9]从地方政府创新的角度，赋予地方政府更多的自主权以激励地方政府更多地进行地方治理创新的探索，是中国国家治理走向良治的前奏曲，是根植于中国特色社会主义实践、顺应全球治理变革趋势的一种回应。

相较于全球治理变革的推动，当下影响国内治理变革的有其特殊的影响因素：首先，社会生活实践的变化是治理变革的重要背景。社会生活实践的变化要求政府不断进行治理变革，不断进行政府创新以满足人民的物质文明、政治文明以及精神文明需求；其次，经济体制的变化直接要求政治体制的变革创新，顺应政治发展规律，进行民主化、法治化和分权化的改革是我国长期以来政治改革的重要内容。中国特色社会主义市场经济要求一个有限的有为政府和服务政府；再次，政治合法性的必然要求。纵观西方发达国家的历程可见，治理危机是普遍存在的，中国作为一个发展中国家，也存在治理危机的问题，推进治理变革是政治合法性现实回应[10]；最后执政党理性的发育和公共化要求推进国家治理体系和治理能力现代化，正如史云贵指出“从中国特殊的历史、国情和现实特征来看，我国的政治现代化首先应是执政党执政理念、执政方式方法的现代化，即执政党理性的现代化。”[11]我国执政党理性不断发育和公共化即公共理性的不断成熟是引领我国治理变革的主动努力。

三、地方政府创新的路径选择

我国地方政府创新主要通过政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权利的多中心化四个途径来应对和把握国内治理变革。

（一）政府职能的市场化

从计划经济向社会主义市场经济的改革，最明显的特征就是坚持市场取向。其中公共服务的市场化最为明显，我国地方政府创新中充分引入市场力量，通过公私合作、市场化手段改革公共服务供给方式，实现公共服务供给方式的多元化。

（二）政府行为的法制化

在“中国地方政府创新优胜奖”的获得项目中，几乎每届获奖项目中都有关于政府行为法制化的创新。创新的主体呈现出多元化的趋势，不仅仅局限于法律机构，政府行为法制化特征明显。

（三）政府决策的民主化

“我们必须贴近民生、贴近幸福、贴近人的发展，脚踏实地地发展马克思主义共富、共享、共福的原则和政策思路。”[12]国家治理的目的在于真正落实“人民当家作主”，让民主决策贯彻在政府政策的方方面面。

（四）政府权利的多中心化

治理在某种程度上就是多中心治理的同义词。多中心表现在治理空间、治理主体以及治理权利三个维度上。政府权利的多中心化反映的是中国治理变革的成果和趋势，具体创新途径以及典型案例如下表：

表1 地方政府创新途径及典型案例

四、地方政府创新的突出特征

通过对70项“中国地方政府创新优胜奖”内容的分析，我们发现，中国地方政府创新除了具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征外，其中较为突出的就是公共性、全局性、政治性、非制度化。

（一）公共性

公共性表现在创新主体的公共性和创新目的的公共性上。70个优胜奖的获奖主体都是公共部门，尤其是公共权力部门，主要分为社区、党委、人大等为主的公共部门，既有中央政府授权的创新，又有地方政府自发的政府创新。创新动因大致分为：基于功利性目标、短期利益而进行的创新；为解决地方自身发展面临的特殊问题进行的创新；尝试性先驱性创新；基于地方发展的重大领域重大决策进行的创新；中央政府在地方政府进行的试错性创新。总的来看，创新的目的具有公共性，即始终以人民为中心，以解决人民的需要，以改善公共服务、增进公共利益为最终目的。

（二）全局性

全局性体现在创新主体的多样性、创新内容的广泛性、创新受惠群体的大众性。“中国地方政府创新优胜奖”的获得省份涵盖了中国的浙江、广东、四川等25个省市，约73.53%的省市地方政府获得了“中国地方政府创新优胜奖”。地方政府创新内容既包括政府管理体制创新，又包括政府管理技术创新；既包括制度性创新，又包括技术性创新。依据具体创新内容又可以概括为政治改革创新、行政改革创新、公共服务创新和社会治理创新四大类和28个子类别。“中国地方政府创新优胜奖”项目中既有政治改革创新，又有行政改革创新，相对于政治改革，行政改革、社会治理和公共服务占比略大，其中政治改革为12项，公共服务为18项，行政改革与社会治理各为20项（表2）。具体如下：

表2 历届地方政府创新情况

（三）政治性

俞可平认为，“政府创新是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，十分敏感，风险性也比其他创新行为更大”。我国长期以来强调“稳定压倒一切”，地方政府的自主性、自觉性缺乏。“中国地方政府创新奖”的设立即是学者为了唤起政府创新意识、创新能力的尝试。因此为了符合上级政府的政治预期，保持与相关主体的利益一致性，地方政府创新的内容和形式表现为出：（1）多采取公共服务类创新，政治风险小，改革阻力小；（2）与政府自身能力契合并符合民众利益需求的创新；（3）向上级争取资源与支持、妥善处理与其他部门关系等特点，充分体现了地方政府创新的政治性。

（四）非制度化

最新研究指出：“改革开放后，地方政府创新历程中的一个突出现象是，在各级地方政府积极开展创新的叠加效应之下，中国仍处在治理创新的试验阶段，合理有效的地方治理体系始终没有建立起来，出现了地方政府‘创新悖论’。”[13]地方政府创新的不可持续性和不稳定性表现在：盲目跟风的影子工程、劳民伤财的政绩工程、官离政息的任期工程等方面。这可以归结为非制度化。地方政府创新并未制度化，相关配套制度不完善使得地方政府创新往往“昙花一现”、形成“孤岛效应”。在非制度化背景下，地方政府创新是一把双刃剑。因此在推进国家治理能力和治理体系中如何完善激励机制与官员交流机制，让政府创新制度化至关重要。

五、地方政府创新的差异分析

本文按照我国东部、中部和西部地区的划分，对一共七届地方政府创新优胜奖的70个项目进行按地区和省份进行归类和划分后得到表3。地方政府创新的差异可以从地区之间和地区内部各省之间来进行分析。在总体上，东部、西部和中部省份在数量上差异明显，东部地区共获得42项优胜奖，占比为60%；西部地区共获得17项优胜奖（除了四川省以外，为10项），占比为24%；中部地区为11项，占比为16%。在西部地区中除四川省以外，其它省份获奖数目为10项，中部与西部几乎持平。

图1 中国各省份七届地方政府创新优胜奖获得情况

从图1可知：

1.东部地区中，浙江、广东、江苏、山东和河北等省份是地方政府创新的大省，较海南、天津、福建、辽宁、上海、北京等省市地区具有明显优势，其中浙江和广东优势较为突出，其它省份创新的获奖数不一，但都有获奖经历。

2.西部地区中，四川省获奖为7项，具有明显的创新优势，广西、陕西、重庆、贵州、新疆5个省份有零星的地方政府创新成就，云南、青海、宁夏、西藏、甘肃5省则没有获得优胜奖的项目出现。省份之间差距多达7项。

3.中部地区的各省份获奖数较少，省份之间获奖数目的差距不大，政府创新的能力都有待进一步提高。中部地区和西部地区有相似之处，即西部地区除了四川省以外，其它省份也呈现出获奖数目较少，省份之间差距不大的特征。

此外，在东部、西部和中部三个地区中，浙江、广东和四川获奖数目较为突出，其中浙江为9项，占总数的12.86%，广东和四川钧为7项，各占总数的10%，三个省份之和加起来占比为32.86%，约为总数的三分之一。

表3 地区间及地区内部省份获奖数目分布

影响地方政府创新的因素主要有直观的结构化因素和多种多样的个性化因素。地方政府创新奖中较为直观的结构化因素包括三个方面：一是国内宏观创新环境的影响。政治改革、技术变革、市场力量、公民参与、创新氛围、人才保障层面的差距不同程度影响着各地地方政府创新。二是区域经济发展水平。经济发展水平高低不同创新的类型也有所区别，在经济发达省份多为实验型、战略型、探索型创新；而经济发展水平低的部分省份迫于现实压力和功利因素的影响多表现为问题型创新和功利型创新。三是府际的竞争关系。行政分权、财政分权、政治锦标赛的官员考核方式是府际竞争的重要影响因素，主要表现为地方政府通过各种方式扩大社会影响与招商引资。此外，还有多种多样的个性化的影响因素，包括政治家企业家的创新精神、创新能力、创新策略以及政治晋升等。

六、结语

经济全球化、政治民主化和文化多样化是当今时代不可阻挡的趋势，是推动全球治理变革的动力。相较于全球治理变革的推动，当下影响国内治理变革的有其特殊的影响因素：首先，社会生活实践的变化是治理变革的重要背景；其次，经济体制的变化直接要求政治体制的变革创新；再次，政治合法性的必然要求；最后执政党理性的发育和公共化要求推进国家治理体系和治理能力现代化。

全球治理变革和国内治理变革是中国地方政府创新的原动力，“中国地方政府创新奖”的设立是顺势之为。我国地方政府创新主要通过政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权利的多中心化四个途径来应对和把握国内治理变革。相较于创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征外，公共性、全局性、政治性和非制度化是我国地方政府创新过程中表现出来的突出特征。由于国内宏观创新环境、区域经济发展水平、府际竞争关系等直观的结构化因素和政治家企业家的创新精神、创新能力、创新策略以及政治晋升等多种多样的个性化因素的影响，我国地方政府创新在地区之间和地区内部各省之间存在明显差异，发展不均衡。