土地管理法修正案看点多多——“三块地”改革保障农民利益

张 雪

在8月26日闭幕的十三届全国人大常委会第十二次会议上，关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定获得了会议表决通过。法律因涉及农村“三块地”改革——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革而备受关注。

农村土地制度改革涉及的主体以及包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身，必须审慎稳妥推进。对此，全国人大常委会三次授权国务院，积极稳妥推进农村土地制度改革试点。自2015年起，相关改革试点工作在全国33个地区实行，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。

在总结试点经验、吸收改革成果基础上，刚刚通过的土地管理法修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，在农村“三块地”改革方面作出了多项创新性的规定。

农村土地征收：给被征地农民更多保障

在农村“三块地”改革中，征地制度改革被称为最难啃的骨头。我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、补偿标准低、安置途径单一等缺陷。针对这些问题，党的十八届三中全会提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。在试点过程中，各地征地制度改革着力在缩小土地征收范围上取得突破，在规范土地征收程序等方面积极实践。

“修正案首次对土地征收的公共利益明确界定。原来宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但对什么是公共利益却没有明确的法律规定。同时，土地管理法还规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，这导致了征收成为获得土地的唯一途径。”自然资源部法规司司长魏莉华介绍，在总结试点经验的基础上，此次修改采用列举方式，对于哪些是公共利益，哪些可以动用国家征收权作出了明确的界定。

此外，土地管理法修正案还首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。“规定改变了过去以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。”魏莉华表示。

全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆指出，此次的修改还完善了土地征收程序，要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，极大地保护了农民利益。

集体经营性建设用地入市：为城乡一体化发展铺路

在魏莉华看来，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大亮点。此前规定集体经营性建设用地不能入市，如果要入市交易，必须变更为国有土地之后才行。

“土地管理法修正案破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。删除了原来土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。”魏莉华表示，这是一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度障碍。

专家表示，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。

此外，业内认为，此举利好盘活农村集体资产、提高用地保障。试点过程中，浙江德清、河南长垣、山西泽州、辽宁海城等地通过集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。截至去年年底，试点地区共获得入市收益178.1亿元。其中，浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%。

宅基地制度改革：允许村民自愿有偿退出

“老旧房屋拆不掉，新增人口无地批。”在改革试点以前，农村宅基地制度的基本特征是无偿取得、一户一宅、面积法定、限制转让。但随着青壮年进城，不少农村宅基地大量闲置，存在“一户多宅”等问题。数据显示，截至2015年年底，全国农村居民点用地2.85亿亩。其中2006年至2014年，农村常住人口减少了1.6亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。

在宅基地制度改革以及农村不动产统一登记的推动下，从确权登记颁证到村民自治管理再到宅基地自愿有偿退出路径，宅基地制度各项改革均取得积极进展。截至去年年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗，涉及金额111亿元。专家表示，宅基地制度改革通过解决历史遗留问题，保障了农民土地权益，有效满足了农民的多元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民的财产性收入。

魏莉华表示，当前，一部分农村村民已进城落户，对他们原来在农村的宅基地是否允许退出的问题，这次修法提出允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。

杨合庆介绍，我国对宅基地实行一户一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方会造成宅基地用地紧张。对此，此次法律修改要求地方政府要想办法采取别的方式保障实现农村居民的居住权。此外，还下放了宅基地审批权，明确要求通过规划合理安排农村宅基地，为改善农村的居住条件提供便利。