农业补贴对粮食安全与农民增收的影响——基于马克思再生产理论的分析测度

李俊高，李俊松，任 华

（1.成都理工大学 马克思主义学院，四川 成都 610059；2.西南财经大学 工商管理学院，四川 成都 611130）

一、前言

国以民为本，民以食为天，食以农为源。农业作为一国的基础性、战略性产业，关乎国计民生和粮食安全，对中国这样的人口大国尤其重要。自我国农村实施家庭联产承包责任制以来，农业生产取得了长足的进步和可喜的成绩，创造了全世界7%的耕地养活22%人口的奇迹，并在进入21 世纪的前十年粮食产量实现了“十二连增”，年均增速达到2.4%。尽管如此，我国农业发展却依旧隐忧重重，农业生产缺乏动力，农民增收缺乏支撑。一是农业要素流失严重，农业劳动力“兼业化、老龄化、妇女化”日趋严重，无人种地的事实越发凸显[1]；二是人多地少、耕地稀缺的国情依然存在，与此同时，生态环境恶化和快速城镇化对耕地的侵占，使耕地面积日趋减少，据《中国国土资源公报》显示，我国2016 年底耕地面积为20.24 亿亩，平均每年减少600万亩[2]；三是农业生产效率仍然低下，生产成本久高不下，种粮收入不断缩水，农民无法依靠农业生产脱贫致富导致种粮意愿不高，“土地撂荒”在广大农村地区已司空见惯[3]；四是中国的粮食缺口在不断加大，已经成为世界第一大进口国，粮食自足率已破95%的红线[4]。

可见，我国的“三农”问题已经严重制约了宏观经济的健康、持续发展。其中，增加有效农产品供给和提高农民收入成为我国农业发展的关键，而最大限度地追求国内粮食安全和农民增收成为我国农业政策的两大首要长期目标。从理论上来讲，这两大目标是缺一不可且不可偏废的，互为前提。但在现实中，粮食安全和农民增收这二者并不总是一致的，表现为“鱼”和“熊掌”的关系——不可兼得。在宏观层面上，粮食安全关乎国计民生，国家必须从战略上保证粮食生产和供给能够满足人们的消费需求，因此粮食产量越多，粮食安全越有保障。而粮食需求弹性小，对市场变化无法作出及时调整造成粮食丰收却降低了农民收入，导致“谷贱伤农”。从微观层面来讲，我国目前以家庭联产承包责任为基础的农村基本经营制度，决定了农户是农业生产经营活动的微观决策主体，农户自身能从农业生产中获得的经济利益决定其在农业生产经营中是否投入、投入多少。粮食生产比较收益低导致农民更愿意从事收益高的非农生产，即增收不增产使得粮食供给得不到有效保障，从而动摇了国家的粮食安全基础。可见，在市场经济条件下，宏观层面上的粮食安全和微观层面上的农民增收存在矛盾。

那么，这一对矛盾能否化解？如果能，通过什么途径化解？有学者认为两者本无矛盾，只不过是政府为了粮食安全限制了粮价致使农民收入降低，主张通过市场化的手段来化解，即放开粮价，让粮价随行就市，农民收入就能获得较大提高，也就保障了粮食安全[5]。然而这一观点并不能得到学界的一致认可，大多数学者认为这一矛盾不能依靠市场机制本身来解决，农业仍需要政府的特殊保护和转移支付投入，其中农业补贴是目前各国公认的能够较好调整粮食安全与农民增收两者之间矛盾的重要手段[6]。

截至2016 年底，我国在农业补贴方面的财政支出已达17 380.5 亿元，平均每年增长19.6%，与此同时我国农民收入、粮食产量也呈稳步上涨趋势。如此巨大规模和逐年增加的农业补贴对我国粮食安全和农民增收产生多大的效应？回答这一问题既有理论意义也有现实政策意义，因为只有明确了农业补贴对粮食生产和农民收入的影响程度和路径，才能适时地调整农业补贴政策来进一步提高农民收入，刺激粮食生产，保障粮食安全。

二、农业补贴绩效文献综述

国内外学者对农业补贴制度绩效的研究主要聚焦在经济绩效和社会绩效。对社会绩效的研究较晚，主要从负面角度阐述农业补贴对WTO 规则的扭曲作用以及对环境的破坏[7]。本文主要从正面角度评述农业补贴的经济绩效。学术界专门把农业补贴经济绩效纳入研究视野，始于1957 年欧洲共同体的成立及“共同农业政策”的出台。至此，国内外经济学家们深入探究了农业补贴在宏观层面上对经济增长、粮食产量等方面的影响，以及在微观层面上对农户生产行为等的影响，并取得丰富的研究成果。

（一）国外关于农业补贴绩效的研究

对经济增长方面的影响，西方学者主要将农业补贴看作是财政支出的一部分，阐释其对经济增长的贡献。哈罗德等[8]从储蓄率与投资角度分析经济增长，认为财政支出（当然农业补贴也属于财政支出）会增加投资，一方面通过乘数效应创造国民收入，另一方面也会增加社会资本存量，提高社会生产能力。美国经济学家乔根森[9]研究了美国1945—1985年37 个部门投入、产出和要素生产率等的增长率，得出的结论是财政支出是经济增长的最重要因素之一。巴罗[10]对公共支出与经济增长进行了系统的实证研究，结果表明用于生产公共产品的支出具有正的外部效应，并使国民经济产生持续的、内生性增长成为可能。

对粮食产量方面的影响，西方学者存在一定分歧。少部分学者认为，长期来看，农业补贴会降低农业竞争力，推高粮食价格，最终对粮食产量并无太大影响或者有一定程度的负面作用[11]。大部分学者认同农业补贴能提高农业产出这一观点。Goodwin et al.[12]利用实地调研的数据，研究并证实农业补贴之所以能促进农业生产，在于其能够提高农民对农业的投入意愿和投入水平。Vercammen[13]研究认为补贴政策在一定意义上增加了农民种粮收入，降低了农民种植风险，刺激了农业生产积极性，从而提高了农产品产量。Gohin et al.[14]通过研究并得出农业补贴对粮食增产具有显著效应的结论：如果缺少农业补贴，粮食产量将会下降4.39%。

对农户生产行为的影响。农业投入是农业生产的前提，农业投入的扩大是农业生产扩大的关键。学者发现，农业补贴可以通过以下几个渠道和方式来提高农民对农业的投入意愿和投入水平：一是降低了农户种植风险，进而鼓励农户增加生产投入；二是放宽了农户信贷约束，从而提高农户生产投入能力；三是提高农户收入水平，增加了农业剩余，有助于加大农业投入[15]。农业生产扩大的直接效应是农业种植面积的扩大，据美国学者估算，农业补贴对增加耕种面积具有一定的促进作用，每年因补贴而新增耕种面积达18 万～57 万英亩[16]。

对农民收入的影响。从现有文献来看，农业补贴方式对农民收入有着至关重要的影响：直接支付或脱钩补贴可以促进农民收入，而挂钩补贴对提高农民收入影响不明显。有学者测算发现，按照农场的土地面积进行补贴对农民收入影响不大[17]，而“脱钩”的补贴方式对生产者收入有促进作用[18]。

（二）国内关于农业补贴绩效的研究

国外文献（以西方发达国家学者为主）对农业补贴绩效的关注主要集中在经济增长和农民收入等方面，对粮食产量、粮食安全关注较少，这源于西方国家在近几十年里普遍出现了粮食过剩的现象。国内文献可以弥补国外文献这方面的缺失，集中描述农业补贴对粮食安全和农民收入的影响。

对粮食安全的影响。研究普遍认为农业补贴政策改善了农业产业结构、保护了资源环境，提高了农业技术，在一定程度上促进了国民经济的发展，巩固了农业的基础作用和地位，带动了农业生产，保障了粮食安全[19]。目前国内研究可分为两类。第一类是从逻辑上推演农业补贴对粮食安全是否有影响，即通过生产函数和农业收益函数证明农业补贴能够促进粮食生产、农民增收，进而证明农业补贴能促进粮食安全[20]。第二类是通过模型和计量直接测算农业补贴对粮食安全的影响，例如，通过主成分分析法确定粮食安全的指标体系，并逐年计算出粮食安全系数与农业补贴总量的比值，在此基础上得到农业补贴对粮食安全的贡献率呈波动增长并随着时间衰减至平缓[21]。

对农民收入的影响。借助DEA、计量经济学等工具着重分析农业补贴对农民收入和粮食产量的影响及其影响路径，多数学者得出的结论是，农业补贴既能促进农民收入增加也能促进粮食增产[22]，其影响路径为农业补贴增加了农民收入，从而提高了农民的投资能力和技术水平，刺激了农业生产，进而提高了产量。也有部分学者认为农业补贴只有增收效应，对粮食生产无显著影响[23]，原因在于补贴使得资源配置无效率，损害农业生产积极性。

客观地看，上述文献在一定程度上说明农业补贴对粮食增产和农民增收有着正面而积极的影响，既从实践上肯定了农业补贴政策实施的正义性和正确性，又为继续从理论上研究农业补贴绩效这一命题提供了基础性和方向性铺垫。然而，现有文献仍存在亟待补充完善的地方：第一，现有研究对绩效的分析往往建立在数理模型基础上，缺乏从理论层面上对农业补贴绩效的逻辑论证；第二，现有研究倾向于笼统地采用农业补贴的总量来分析其绩效，往往忽视了农业补贴自身的结构性差异以及区域间生产力水平差异对农业补贴绩效的影响。为弥补现有理论研究的不足，本文采用生产力与生产关系矛盾运动规律以及马克思扩大再生产理论，从理论上论证农业补贴与粮食安全、农民增收三者的互动关系，并运用DEA“输入输出”分析方法找出影响农业补贴绩效背后的因素，进而提出优化农业补贴结构的政策建议。

三、农业补贴绩效的理论分析

基于生产力和生产关系两个层面，对农业补贴绩效进行理论分析。从生产关系角度来看，农业补贴调节生产关系中的分配关系，反映人们之间最直接、最重要的利益关系，即政府与农业生产者、非农生产者之间的利益关系。如果这种分配关系是恰当的，农民收入就能在原有状态下得到提高，生产积极性也会提高，农业生产扩大进而保证了粮食安全[24]。从生产力角度来看，农业补贴是农业扩大再生产的现实货币积累，可以分割并追加为不变资本和可变资本，进而实现农业扩大再生产，提高粮食产量和农民收入（如图1）。

图1 农业补贴与粮食安全、农民增收的互动关系

（一）基于生产关系层面

农业发展的历史证明，生产关系对农业扩大再生产具有决定性的作用。新中国建国以来，我国农业生产几经波折，所出现的问题几乎都围绕着生产关系的调整来解决，实际上就是如何调动农民的生产积极性[25]。新中国建国以来，农业生产关系调整大致可划分为两条主线：一是农业自身内部，农业中的生产关系包括农业生产资料的所有制关系以及由所有制关系决定的分配关系的调整；二是在计划经济体制向市场经济逐渐转轨过程中，因制度摩擦造成的工农和城乡差距拉大，即围绕着农业与工业、城市与农村的关系调整，如何通过农业补贴政策实现工业反哺农业，城市反哺农业，推动城乡一体化，提高农民收入，保障粮食安全。

农业补贴作为调节生产关系的一种财政制度安排，是调整农业与工业，城市与农村的关系，缩小城乡差距的最佳途径。一方面，国家通过农业补贴干预社会分配，农业补贴首先在城市居民与农村居民之间形成一种转移支付和再分配，不仅能够显著改善农村居民的收入结构，加速农村居民从生存型收入向发展型收入的过渡，而且会有效提高农村居民消费水平，对缩小城乡差距发挥了重要作用。另一方面，农业补贴在从事农业生产的农民和进城务工的农民工之间形成再分配，改善了农业生产的比较收益，提高了农民的生产积极性。有学者研究表明，农业补贴可以通过以上两个渠道来改善分配关系，进而缩小城乡差距，推动农业扩大再生产[26]。

（二）基于生产力层面

从生产力条件看，影响农业扩大再生产的因素很多，其中有两个问题最为重要：是否有现实的积累，包括货币积累和物质积累；是否有追加生产资料，包括劳动力和不变资本。农业补贴首先作为农业生产中的货币积累，使农业扩大再生产成为可能，进一步可以按照有机构成比例分割为不变资本C和可变资本V，并予以追加。按照马克思扩大再生产的“双重补偿”原则，要使这种扩大再生产的可能性变为现实，追加的ΔC 可以从工业中获得，追加的ΔV 也可以从农产品中获得，则当且仅当ΔC:ΔV=C:V，扩大再生产才能进行。

从商品形态上来看，农业补贴可以促进农业扩大再生产，进而能够增加农产品数量和产值，即能保障粮食安全和农民增收。因此，农业补贴会对粮食安全和农民增收产生正面的影响。通过调研发现，“四补贴”发放方式各具特点，粮食直补和农资综合补贴属于普惠式的发放，基本上所有农户都能享受到这种补贴，本文将这类补贴称为收入型补贴；而农机具补贴和良种补贴实行差异化补贴，只有少数购买农机具和使用良种的农户才能享受，我们将这类补贴归类为生产型补贴。

收入型补贴按照承包人土地面积进行发放，补贴一旦到了农民手中，用途无法控制，他们可以用于粮食生产投入，也可以用于生活消费。因此，这种普惠式的收入型补贴成为了农民一种定期稳定的收入，可以提高农民的收入水平。与收入型补贴不同，生产型补贴并不是普惠式的，而往往是农民购买了农机具等农业生产资料之后给予一部分补贴，大部分费用还需要农民自己承担。在一定意义上，生产型补贴有助于激励农民购买农机具和良种，有利于扩大生产，增加粮食产量。

四、实证分析

在空间维度上，可将影响农业补贴绩效的因素归结为地域环境、经济发展水平、人口年龄结构等。本文以2016 年全国30 个省市区作为决策单位，以农业四项补贴（粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴）为输入数据，以粮食产量、农业就业人员人均产值为输出数据做DEA 绩效分析（如表1 所示），并进一步说明空间差异所带来的农业补贴绩效差异的原因。

从区域上来看（见表1），西部农业补贴总效率平均值为0.716，低于全国平均值，在中部和东部地区之后。其中，西部地区的纯技术效率平均值为0.840，高于全国平均值，也高于中、东部地区平均值。而西部地区的规模效率平均值为0.842，低于中、东部地区和全国平均值。中部地区农业补贴总效率平均值为0.738，高于全国平均值，也高于西部和东部地区。其中，中部地区的纯技术效率平均值为0.871，高于西部、东部和全国平均值。而中部地区的规模效率平均值为0.941，高于全国平均值，也高于东部和西部地区平均值。可见，中部地区农业补贴规模效率和技术效率比较高。东部地区农业补贴总效率平均值为0.720，高于全国和西部地区平均值，低于中部地区。其中，东部地区的规模效率平均值为0.850，低于全国、中部的平均值，高于西部地区平均值。而东部地区农业补贴的纯技术效率平均值为0.838，低于全国、西部、中部地区的平均值。

表1 2016 年我国30 个省（自治区、直辖市）农业补贴效值

为了更好地分析空间差异对农业补贴绩效的影响，本文分别从地形地貌、经济发展水平和人口结构三个方面描述、整理、归纳农业补贴绩效（如表2），并可以得出以下两个结论：

表2 地形地貌、经济发展水平和人口结构对农业补贴绩效的影响

第一，地形地貌的变化对农业补贴绩效影响较为显著，基本趋势为：随着海拔的下降，农业补贴绩效明显提高，尤其是从高海拔的高原、山地跨越到低海拔的丘陵时，农业补贴绩效有明显改善（如图2）。这说明提高平原和丘陵地带的农业补贴更有利于农民增收和粮食安全，而高海拔地区的农业补贴往往处于低效或者无效状态。

图2 四种不同地形下农业补贴平均总绩效（EFF）

第二，在不同地形地貌区域内，经济发展水平（以人均GDP 来表示）对农业补贴绩效的影响呈“凸形”（如图3），即在经济发展水平较低的时候，农业补贴绩效较低，随着经济发展水平上升农业补贴绩效也逐渐上升，上升到一定程度时开始下降。这说明提高经济发展处于中等水平区域的农业补贴远比经济不发达和经济发达地区更有利于农民增收和粮食安全。

综上分析，从区域效率差异来看，中部地区无论农业补贴的规模效率还是技术绩效都高于西部和东部，而西部地区农业补贴的规模绩效较低，东部地区技术效率较低，这反映了东部和西部的农业补贴结构不尽合理。西部地区农业补贴规模效率过低，原因在于西部地区受制于地形和经济发展阶段，无法形成大规模集约化生产。而东部地区，农业补贴的纯技术效率较低，原因在于城镇化过快发展挤占较多农业资源，如人力、土地和资金（从东部地区大多数省份呈irs 规模递增态势可以看出）。

五、政策建议

结合上述理论与实证分析结论，本文提出一个农业补贴政策总体调整思路：实行“分类有效、差异合理，监管有力”的农业补贴政策[27]，有效提高农民收入，刺激农业生产，保障粮食安全。具体来讲，本文提出以下四点措施。

1.进一步落实差异化的农业补贴政策。在区域之间，对东部、西部、中部的补贴方式和补贴力度应该有所区别。在西部地区，应加大有利于规模化、集约化生产方面的农业补贴投入规模，如增加对农业基础设施建设和集中居住的补贴。在中部，如提高生产型补贴力度，增加对新型农业经营主体的专项补贴。东部地区，可以在保持现有补贴政策不变前提下，加大对中部和西部的转移支付力度。在区域内部，可以区分近郊、远郊和产量高、产量低的土地以及粮食品种来进行差异化的补贴。

图3 不同地形地貌、经济发展水平下农业补贴绩效情况

2.农业补贴政策应更注重兼顾公平，构建城乡利益协调机制。从区域均衡发展，兼顾公平角度来看，经济普遍落后、农民增收困难的偏远地区应该加大收入型补贴，特别是那些农村低收入群体，应侧重于收入型补贴，提高其务农收入，继续鼓励和支持家庭联产承包责任制在农业生产发挥基础性的作用。

3.从农业生产、粮食供给角度来看，应该对新型农业经营主体，加大生产型补贴，侧重于支持适度规模经营，重点支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体。这有助于推进农业科技的应用，促进农业生产向规模化、集约化转变；有助于提高农业生产效率，降低生产成本，进而提高农民收入，刺激农业生产，保障粮食安全。

4.加强农业补贴事后监管，防止农业补贴非粮化和非农化的使用。资本型补贴往往是农民在购买了农机具和良种后再给予补贴，迫使农民要获得补贴就必须事先购买农机具和良种，有利于促进农业现代化机械工具和良种的推广使用，进而促进粮食生产。而收入型补贴是一种普惠式补贴，基本上所有农户都能享受到这种补贴，无法控制其用途，绝大多数农民会将其用于生活消费和还债，而不会投入到农业生产中去。因此，加强农业补贴的事后监管，有助于让真正的农业生产者而非仅拥有土地承包权而不从事农业生产的人获得补贴；让已投入耕种使用的土地而非撂荒的土地获得补贴；让农业补贴投入农业生产而非生活消费或其他。