我国海上行政执法体制的权力配置与协调

张国俊

摘要：虽然我国已经建立了统一的海上维权执法机制，但海上船舶运输监管领域仍然需要建立执法衔接与协调机制。以砂石船监管执法权的配置为例，分析了建立海上船舶运输监管协调机制面临的障碍，认为完善海上行政执法监管协调机制，需要创新执法手段、实现全范围监管覆盖，利用联席会议确定统一的行动原则，通过信息共享、联合执法实现交叉监管，还应签署合作协议、明确细化不同部门间的权限职责。

关键词：海上行政执法;砂石运输船舶;监管执法;协同机制

中图分类号：D922.1    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）010-0037-03

推进海洋治理体系和治理能力现代化是实现海洋强国战略的重要基础。我国长期以来都存在海洋治理主体的多元化和治理能力不均衡的问题，其突出表现在海上行政执法力量分散、职权重叠方面，“九龙治海”现象导致海上执法成本高、效率低，执法中的推诿扯皮也并不鲜见。海洋治理与海上执法的上述问题在很大程度上制约着我国海洋事业的发展，因此，多年来学界有很多学者都主张建立综合性海上执法机构，以提高海上执法效能。但是，海上统一执法模式下执法力量的整合毕竟是有限的，除了将提高执法效能作为考量因素以外，执法的专业性应该也是重要的影响因素。正因如此，交通部海事局作为海上交通与港航执法主体并没有在此次改革中被整合到海警局中。所以，海事行政执法与其他海上执法主体仍然存在权力配置与执法衔接和协调问题。鉴于此，本文以近些年来海上砂石运输船舶监管为例，探讨当前我国海上执法的权力配置与协调机制的完善问题。

一、砂石船监管执法权的配置

近年来，随着我国经济建设的蓬勃发展，各大水域、港口、码头等地涉水工程项目建设不断推进，作为主要建筑原料的海砂，其价格也水涨船高。由于目前国内符合安全标准的海砂运输船数量有限，在巨大利益的刺激下，很多内河船、三无船舶、低标船舶等非适航船舶开始频繁参与非法砂石运输。这些船舶为了节省成本往往牺牲安全适航的标准要求，因而导致船舶遇险的重大财产损失与人身伤亡的海砂运输事故时有发生。而且这些船舶为躲避执法人员监管，往往还采取夜间采砂运输的方式，更降低了船舶遇险得到及时救援的可能性。因此，有必要加强对海上非法砂石运输的有效监管执法。

通常来说，海上运输监管属于海事部门的职责范围，但海上非法运输只是砂石交易中的一个环节，海砂开采、使用等其他环节也存在行政监管，而且海上非法运输在很多时候是跨区域进行的，所以，不同部门、不同区域的监管执法存在着职责交叉。行政监管领域的职责交叉在很大程度上是“条块分割”式监管体制的结果，这种监管体制尽管也能够发挥其效能，但如果“条条”与“块块”之间不能形成某种合力，地方或部门利益就可能影响执法的效力，甚至形成监管的空白地带。非法砂石交易的全程包括开采、运输和使用三个环节，在此过程中不同的监管部门按照法律规定都对其负有相应的监管职责。

一是砂石开采环节。在此环节中，交通运输部海事局负责监管船舶适航条件设备等的检验、船员等的培训与证书发放;自然资源部国家海洋局负责监管采砂海域使用情况;农村农业部海洋与渔业局负责监管从事非法采砂的渔船的适航条件以及船员的证书发放;生态环境部环保局负责监管海砂开采对海洋环境的影响。

二是砂石运输环节。交通运输部港航管理局负责地方政府管理权限范围内的海上运输和长江运输的行业管理工作;交通运输部海事局负责统管沿海区域的水上交通秩序;公安部国家移民管理局负责海上边防检查，對打击非法砂石船起协助作用。

三是砂石使用环节。交通运输部水运局负责监管涉水项目工程的审批、验收;住房与城乡建设部建设局负责监管涉水建设项目中用砂单位的企业安全生产;自然资源部自然资源开发利用司负责监管砂石开发利用标准与价格体系标准。

总的来说，对非法砂石运输全过程起监管作用的主要涉及交通运输部门、自然资源部门、公安边防部门、海洋渔业管理部门、港口建设部门等。这些部门之间以及这些部门内部的机构部门之间存在职能交叉，分工界限并不清晰。

二、建立协调与协同机制面临的障碍

正是由于海上砂石开采、运输、监管存在多部门、多区域权力配置上的交叉与重叠，因此，探索建立海上砂石运输监管执法的跨部门、跨区域协调与协同机制势在必行。现代管理不断趋于分工的专业化与精细化，虽然提高了不同管理部门的专业性，但是过于精细的部门分类也带来了管理碎片化的后果。在需要多部门联动监管执法时，难以形成有效的“合力”，建立有效的协调与协同机制存在以下障碍：

（一）协同区域过于广泛

随着“六区一线”涉水工程建设项目的不断发展，砂石的需求量越来越大，砂石船运输线路途经地区越来越广，给有效治理带来了困难。例如，有调查研究表明，仅洋山水域内，过境的砂石船就需途经黄泽洋灯船附近、南支灯船附近、北鼎星西侧以及徐公岛东侧等多个不同水域。砂石船的途经区域过于广泛，执法人员、设备等力量严重不足，日常难以实现监察的全天候、全方位覆盖。往往事前无法及时察觉违法行为的发生，事中无法有效追击，造成非法砂石船的逃脱，严重打击各联合执法部门的积极性。

（二）监管缺乏统一执法标准

不同地区、不同部门之间的行动原则与目标各有不同，决策时往往各自为政，彼此之间合作意识淡薄，缺乏服务于统一整体的意识。出于不同的利益诉求，同一地区的不同监管执法部门之间，对于同一监管事项的侧重点不同，缺乏统一的行动准则;不同地区之间的执法部门之间的执法标准更是不一致。曾经开展过联合执法的经验表明，在执法过程中，即使执法人员及时追击到了非法砂石船，也采取了抓扣措施，但是在送交有关主管部门处罚时，抓扣与处罚之间无法有效衔接，出现脱节，这样不仅占用了大量的执法资源，也使联合执法无法长久坚持。

（三）地方政府无法有效发挥治理的主导作用

各地方政府是非法砂石运输监管执法整个链条能有效发挥“合力”的关键，无论是作为调节枢纽发挥对各环节监管部门之间的联动作用，还是作为控制源头发挥对企业安全生产的监管责任，亦或是作为决策者发挥对地方经济政策的导向作用，地方政府相对于各监管执法部门的领导地位，决定了其在构建监管协同机制中的主导地位，但现实却是其难于发挥这一主导作用。决策者的地位决定了地方政府不能只注重对非法砂石船的监管执法，更要注重地方经济的发展速度。在经济发展的面前，地方政府舍其它而取之的行径屡见不鲜。如此一来，有的地方政府为了推动辖区内涉水工程项目的建设，容易放松甚至放纵港建部门非法采买砂石，进一步刺激了非法砂石买卖。

（四）不同监管部门之间职权交叉

非法砂石船监管的执法领域一直以来都是跨部门执法的重灾区，整个“开采、运输、使用”过程涉及的监管执法部门众多，虽各部门在职能划分时各有其侧重点，例如海事局、海洋局与海洋渔业局，前者统管一切海上交通安全，后两者分别侧重于监管海洋维权与渔政相关事项，但是三者又确实都对非法砂石船相关运输事项存在监管职责，分工界限并不十分清晰。此外，因为非法砂石船监管过程中涉及最多的是交通运输部门的各个机构，而交通运输部门监管覆盖面十分广泛，所以在交通运输部门内部不同机构部门之间，其职权范围也存在不同程度的交叉，例如海事局与港航管理局，二者都对船舶沿海航行、运输安全等负有监管职责，而且海事局为中央垂直领导的部门，港航管理局属于地方政府下辖，二者之间不仅存在职能交叉，还存在职权衔接问题。

三、砂石运输船舶监管执法协调与协同机制的完善

在近些年对非法砂石运输的专项治理活动中，不同地区间也曾采取过联合执法的执法形式，例如在2011—2012年前后，山东、天津、河北和辽宁等地的海事局，就曾联合开展过环渤海领域的非法砂石船运输专项治理活动。虽然卓有成效，但治理效果往往只是一时的，不同地区、部门之间的联合协作难以长久建立。只有解决前述的四个难题，才能使部门之间的协同合作机制顺利建立。

（一）创新执法手段，实现全范围监管覆盖

针对我国沿海地区面积广大，非法砂石船途经区域过多，现有执法力量不足以形成执法全覆盖的担忧，可以通过创新执法手段来化解。我国海岸线长，港口众多，砂石船的途经区域涉及海域及地域范围广泛，按照传统执法手段来监管，确实需要大量的人力、物力才能结成疏而不漏的天网。以目前的执法部门拥有的人力与监管地域面积之对比来看，传统依赖人力为主的监管模式已不再适用，为实现监管的全方位覆盖，监管部门可以多多尝试创新执法手段，例如：日常海上预防巡逻可以利用无人机技术结合计算机视觉技术进行空中电子巡查，形成全天候封锁监管，再与海上巡查以及现场巡查等手段相结合;对出海船舶进行严格登记记录、定期抽检;结合媒体曝光结果，在一定时期内列出黑名单与白名单等。

（二）利用联席会议，确定统一的行动原则

统一的行动原则为不同部门之间跨部门合作提供依据。部门利益各有所倾向是无法有效合力的客观因素，不同部门之间难以形成统一的执法标准，因此不必苛求各地方、各部门的执法标准完全一致，但是基本的目标、方针、行动原则应是一致的，各部门可以通过地区、部门联席会议的方式来明确协作的基本原则与规则，为协同行动提供指导思想。有效的统一指挥有助于协同合作效用的发挥，是成功建立协同机制的要求，能够为砂石船监管的联合执法提供强有力的保障。统一指挥的实现可以有两种：专门办事处确实较为稳定、权威，但相关组合确定过程又容易拖沓;联席会议机动、灵活，而且可以通过后续成效来提高自身的权威。因此，针对砂石船监管问题，不同部门间可以采取不定期开展联席会议的方式，即时调度不同部门参与行动予以解决。

（三）通过信息共享和联合执法，实现各地方交叉监管

出于对地方经济利益的保护，地方政府在砂石船监管时难以积极主动，对于这一问题可分三步走：首先，可通过划分区域，仿照司法案件跨区域集中管辖的方式，在一定程度上采取不同地方的执法队伍非对换交叉范围监管，以此来避免、抵消过度的地方保护带来的监管不便;其次，要想实现异地监管部门执法力量的有效调度，即时的信息共享必不可少，这一点可以借助如今已发展完善的微信、微博等即时通讯网络平台进行辅助，对违法砂石船监管情况进行全网即时通报，实现全监管范围内的即时信息共享;最后，在众多沿海省份、城市之间分门别类列出黑名单，包括地方政府、具体监管执法部门、涉水建设项目承包企业等，严格监管治理不力的问责制度，以外部压力倒逼其严格监管责任。

（四）通过合作协议，明确细化不同部门间的权限职责

不同部门之间监管权限界限不明，职能出现交叉重叠，这是砂石船监管问题实践中执法混乱的一个重要原因。在不违反现有的有关部门之間职能划分的法律原则的前提下，先通过合作协议对不同部门、机构之间的监管职能加以明确，以期尽快解决非法砂石船难以形成有效监管合力的问题，不失为一个好办法。但通过前述的梳理可以发现，在砂石船监管问题上涉及的监管部门主要是5大部门，其中牵涉最广、起最重要作用的就是交通运输部门。而且较之其他部门内部而言，交通运输部门的海事局与其他司、局之间还存在中央与地方领导权限的衔接问题，职能划分与衔接更为复杂，因此，明确、细化不同部门之间的监管权限职责，可以采取先交通部门再其他部门的顺序。首先，先在交通运输部门内部明确各司、局的部门权限职责;其次，在交通运输部门内部监管权限理顺的基础上，再通过联席会议达成5大部门间的跨部门合作协议，进一步明确不同部门间的分工与合作的具体章程。

四、结论

近些年的非法砂石船虽然屡禁不止，但小范围区域内的监管治理在短期内还是卓有成效的，然而，随着近年来砂石需求量的不断增大，监管在跨部门的基础上还要跨区域，为了能够有效地集中不同地方、部门的监管合力，协同机制的建立势在必行。单就协同机制的建立而言，存在监管区域广泛、执法标准不一、政府注重经济、监管部门职能不清这四个主要的问题，依赖联席会议、合作协议、信息共享、交叉监管等等手段，以上问题理论上可以得到缓解、解决。但即便协同机制已经成功建立，想要真正解决非法砂石船的问题，也还有包括但不限于前期发现、中期控制和后期处罚的进一步接续等等具体问题，还需要同时配套解决以及进一步加以实践。

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