贵阳：构建全民共享的“智慧城管”

■ 欧阳熠

作为西部欠发达地区，贵州省提出了大扶贫、大数据、大生态三大战略，其中大数据战略为贵阳市的创新建设指明了方向。贵阳市大数据建设发展历程，特别是数字城管的建设发展历程和创新两个字密不可分。

一、服务创新，构建“以人为本”的数字城管平台

2008年，贵阳市作为住房和城乡建设部数字城管全国第二批试点城市，启动了贵阳市数字化城市管理系统建设工作，按照“整合资源、信息共享、节约成本”的原则，在全国创新实践，与公安、交管共同建设数字化平台，于2009年完成了“数字城管”一期项目建设和试运行，并于2010年正式投入运行，城管、公安、交管三个部门信息化指挥调度平台合署办公，贵阳市实现了第一次跨部门资源共享的实践。同年，城市管理“12319”服务热线也正式向市民提供城市管理方面的服务，城市管理服务创新的历程也即将展开。

“12319”热线是整个数字城管平台服务群众的主要信息渠道。贵阳市“12319”热线从运行之日起就秉承“民有所呼，我有所应”的服务宗旨，为市民提供全方位的服务。在当时，政府部门的各类服务热线众多，不少热线普遍存在打不通、态度差、不专业、事难办、踢皮球等问题。为做好“12319”热线的服务工作，贵阳市“12319”提出了“一线接听、多方服务”的服务理念，群众打进来的电话，只要是属于政府部门服务范围的，都主动联系解决并向市民反馈。这一基于“数字城管”热线的服务创新，无形中将热线的服务领域从城市管理拓展至了整个公共服务领域，热线的话务量从最初的每天100余件上升到日均近2000件，热线联动单位也从2010年运行之初的6个拓展至涉及政府公共服务职能的90余个联动共享单位和全市各区（市、县），数字城管事、部件处置率也从月均57%上升至95%以上。到2012年，城市管理“12319”服务热线正式升级为贵阳市“12319”公共服务热线，“数字城管”考核结果纳入了市政府对各级职能部门的目标考核，数字城管平台成为畅通民意诉求的“绿色通道”，成为了解社情民意的“风向标”，成为缓解矛盾的“减震器”，成为提升职能部门服务工作效率的“推进器”。

以“12319”公共服务热线为基础，城市管理网格化也不断探索创新服务管理方式。2012年，贵阳市以城市管理网格化对城市管理事（部）件管理为基础，将单元网格服务管理事项拓展了人、地、事、物、社区、群（组织）等社会治理各个领域，将街道、社区“八大员”（公安、综治、城管、工商、消防、安全、计生、村居）整合进了网格管理员队伍，网格管理员工作内容也从服务城市管理领域，升级为服务社会治理各个领域的“全科医生”。

2015年贵阳市机构改革后，贵阳市“12319”公共服务热线再次升级为“12345”市长热线，市、区两级14个“数字城管”平台也整体移交市、区两级党委相关部门统筹管理，升级打造“社会和云”平台，成为贵阳市开展社会治理和群众工作的重要支撑。

二、平台创新，从数字城管到智慧城管

2015年对贵阳“数字城管”来说是具有里程碑意义的一年。因为这一年，贵阳市经历了“数字城管”从无到有，又从有到无，再从无到有的过程；这一年，第一届“数博会”在贵阳召开；这一年，贵阳市“数据铁笼”反腐行动计划实施；这一年，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出了“加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察‘五位一体’”的要求；这一年，贵阳开启了“数字城管”到“智慧城管”的创新之路。

2015年机构改革后，没有了“数字城管”平台的城市管理部门首先面临的是“一手”信息匮乏的问题。老百姓现在关心什么，各级城管部门工作开展得怎么样，哪些城市管理顽疾需要开展专项整治……这些信息已无法及时获取，及时能够通过计算机系统进行查询，也无法实现实时调度，失去了信息化及时、准确、高效的意义。另一方面，基于“数字城管”平台，贵阳建立了横到边、纵到底的联动服务网络，形成了“一级平台、两级指挥、三级管理、四级服务”的联动工作机制，离开“数字城管”后，与横向职能部门的联系协作再次成为障碍，对区、街道、社区的统筹调度力不从心。最重要的是，城市管理部门失去了以“数字城管”为核心的考核机制这个最有效的“指挥棒”。

贵阳市正是经历了这样的巨大变革而更加感受到了“数字城管”平台对服务城市管理工作，提升城市管理精细化水平的重要作用。因此，2015年7月，在贵阳市委市政府和贵州省住房和城乡建设厅的统筹指导下，贵阳市城管局以参与“大数据博览会”创新产品为背景，以智能手机APP应用的暴发式发展为契机，结合“数字城管”联动和指挥调度工作需要，研发了“贵阳百姓拍”APP软件，并构建基于城市管理专业领域的联动工作网络，市民群众可以通过使用智能手机随手拍的方式来参与和监督城市管理工作，把传统的热线渠道的语音文字信息，变成了更加直观的图片视频信息。同年8月，贵阳市城管局成为贵阳市“数据铁笼”反腐行动计划的第二批试点单位启动了城市管理“数据铁笼”系统建设，提出了“一机（智能终端机）、一库（云平台数据库）、一图（基于GIS底图的数据展示调度地图）、一平台（大数据融合分析平台）”的建设模式和“1+2+4+N”（1：大数据融合分析平台；2：云计算平台和GIS地理信息系统；4：首批纳入数据铁笼的四个“数字城管”应用系统；N：未来加入到“数据铁笼”监管范围的环卫、市政、园林绿化等领域的“智慧城管”系统）的建设思路新建了综合执法、渣土管理等专业领域的“数据铁笼”系统，整合了“贵阳百姓拍”系统数据和原有“数字城管”资源，通过大数据应用，对各个应用子系统数据进行以“人（以信息关联对象为基础的数据分析方向）”、“事（以信息关联事部件为基础的数据分析方向）”、“权（以信息运转流程各环节风险点为基础的数据分析方向）”为核心关联的全方位数据分析，并按照“正向规范、反馈调节”（正向规范：即根据现行法律法规和地方工作实际建立各信息化系统基本流程和模块；反馈调节：通过各信息化系统的长期应用和数据积累，找出与实际工作不相适应的节点向相关部门提出机制优化建议）的优化机制不断优化分析参数，以图文并茂的方式向管理和决策者提供实时管理和决策建议。目前，贵阳市各政府部门都建立了自己的“数据铁笼”平台，各平台间通过市级大数据平台实现跨部门间数据无缝共享。城市管理“数据铁笼”的建立，也标志了贵阳市的“数字城管”向“智慧城管”提升迈出了第一步。

三、机制创新，打造“全民网格员”新模式

如果把“智慧城管”比作鱼的话，“数字城管”就是水，鱼无水则不能活。经历了“数字城管”平台的从有到无以后，贵阳城管部门学习和认识到了构建“数字城管”良好运行机制的重要性远大于“数字城管”系统建设的先进程度。“数字城管”机制不完善，“智慧城管”建设应用也会面临重重障碍，推广使用难度大，应用效率大打折扣。因此，要建好“智慧城管”，核心就在于“数字城管”的机制建设。

2017年全国两会上，习近平总书记提出了“城市管理应该像绣花一样精细”的总体要求。贵阳市全面推进城市精细化管理工作。2017年底，为进一步健全和完善“数字城管”工作机制，贵阳城管部门以“贵阳百姓拍”系统互动功能升级为切入点，学习借鉴了徐州、深圳等城市经验，启动了“贵阳百姓拍”公众参与奖励机制。市民群众以实名方式下载并注册“贵阳百姓拍”APP软件，通过软件举报城市管理问题即可获得10元现金或积分奖励。2018年3月，奖励机制正式实施，一时间，一股全民争做网格员的热潮在全市范围内掀起，“贵阳百姓拍”日均举报量猛增至3000余件，信息量较传统热线渠道增加2-3倍，最高峰值达9000余件，累计参与人数近4万人，活跃用户达2000余人。奖励机制实施以来，平台已累计收到社会公众投诉举报126万余件，发放奖励资金320余万元，参与人群覆盖社会各个层面，举报信息发生区域覆盖全市。

“贵阳百姓拍”的奖励机制的实施，更好地诠释了城市管理全民共商、共建、共治、共享的内涵，对提升城市管理精细化水平发挥了积极作用。一是构建了“全民网格员”模式。“数字城管”网格管理员队伍主要采取招聘或服务外包形式组建，以贵阳市为例，通过服务外包方式组建100名网格管理员每年至少需投入300万元，工作范围仅能覆盖中心城区6平方公里区域，每天采集城市管理问题数量仅500～800件，而“全民网格员”已覆盖全市1000平方公里建成区，数据采集量达3000件。二是提供城市管理问题的学习交流平台。市民群众通过APP举报的城市管理问题将随机通过APP主界面向其他用户开放，无形中建立了一个面向社会公众的学习平台，群众不仅可以举报问题，也可以通过其他举报人所举报的线索学习哪些是城市管理问题，以论坛的形式与其他群众相互交流，不断提高社会公众对城市管理问题的认知能力，提升了举报信息的数量和质量。三是便捷的兑现方式增加了群众的参与度。市民群众的举报和奖励兑现全部通过“贵阳百姓拍”APP实现，通过技术手段增加时间、位置、图片等条件限制，减少审核难度和不必要环节，只要举报信息通过审核即可实时兑现，最大限度方便举报人兑现奖励。四是摸清了城市管理的问题底数。如传统的热线（网络）渠道，群众反映的更多是直接与自己切身利益相关的城市管理问题，但诸如违章广告、一些占道经营（施工）等城市管理问题，通过热线获得的举报信息并不多；又如网格管理员模式，网格内的城市管理问题是否被采集完全取决于网格员的个人素质和业务能力，往往存在定了数量少了质量、达到数量工作即止等问题，对不在自己网格内的问题，即便发现了也不愿意主动上报，存在信息空挡。公众参与奖励机制的实施，弥补了网格管理模式信息采集的弊端，在奖励机制的带动下，群众反映的问题也从以影响个人利益为线索转变成了以问题性质为线索，真正做到了信息采集全覆盖。

“贵阳百姓拍”公众参与奖励机制实施以来，平台已累计收到社会公众投诉举报126万余件，发放奖励资金320余万元，参与人群覆盖社会各个层面，举报信息发生区域覆盖全市，“全民网格员”模式基本形成。

与此同时，贵阳市出台了《城市管理精细化绩效督查考核办法》，将全市城市管理领域各类专项考核进行整合，将“贵阳百姓拍”中群众所举报的城市管理问题办理情况作为考核的重要依据和督查线索，将数字城管运行数据和传统督查考核相结合，考核结果纳入政府目标考核范围。以“贵阳百姓拍”和“全民网格员”为基础，形成基于数字化城市管理数据的一套全市城市管理工作完整考核体系和运行机制。

四、共享创新，开辟“智慧城管”建设运营新思路

随着近年来信息化、智能化技术的迅速发展和普及应用，技术障碍已经不是制约“智慧城管”建设的首要难题。政府财力有限、运营方式单一、数据共享壁垒等已经成为制约部分城市，特别是三线以下城市、中西部欠发达地区等建设“智慧城管”的主要瓶颈。因此，贵阳城管部门在推进各专业领域智慧化系统建设过程中也对建设模式进行了多种尝试。

一是软硬件按需投建模式。以贵阳市“智慧环卫”建设模式为例，贵阳城管部门主要采取市级建软件和数据库平台，提出配套硬件建设基本标准，辖区环卫部门及相关市场化企业根据自身实际需要，采取租赁、购买服务、直接采购等多种方式配套部署物联网数据采集设备等，减少政府部门的一次性投入。

二是服务开放合作模式。以“智慧公园”建设模式为例，邀请有资质、有技术、有实力的第三方企业（如银行、运营商、大型国企等）参与项目建设，由企业根据城市公园监管需求建设智慧化系统，同时由相关企业对各城市公园的服务资源进行开发、优化，提升城市公园服务水平。

三是资源开放合作模式。以“智慧市政”建设模式为例，结合当前5G移动网络的建设工作，与运营商、基站建设单位合作，开放路灯杆等市政资源，由相关单位在实施5G资源改造的同时完成“智慧城管”所需基础硬件、网络环境、软件平台等的部署。同时，相关单位运营所得，补贴市政路灯能耗等费用，实现政府、企业、社会三赢。

四是数据需求共建共享模式。结合当前全国“数字城管”的推广情况，打破地域壁垒，推动搭建基于“数字城管”平台的跨地区信息资源大数据共享平台，构建全国“智慧城管”联动共享网络，为推进部、省、市三级“智慧城管”指挥监管联动体系建设提供更多支撑。