城市公共物品安全风险治理行动逻辑、属性特征与创新思维

何继新　何海清　韩艳秋

[摘要]准确把握行动逻辑和本质属性是一切理论研究的根基。以城市公共物品安全风险治理的特定背景，提出城市公共物品安全风险治理的背景逻辑、认知逻辑、生成逻辑和发展指向逻辑，本质属性在于契合风险的特征属性是遵循城市公共物品安全风险演化的基本规律，损失最小化是城市公共物品安全风险治理的根本愿景，“以人为本”是城市公共物品安全风险治理的本质要求，持续联合互动是城市公共物品安全风险治理的必然方式，并表现出隐匿性、动态性、多样性、系统性、人为性等重要特征。新时代城市公共物品安全风险治理应当从治理理念、治理方式、治理动力、治理理论等多维度实现创新思维转向。

[关 键 词]城市公共物品  安全风险治理  治理思维

[中图分类号]D63    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）03-0100-09

现阶段，我国城市面临着大规模的城市更新改造及转型升级，大量市政公用设施、服务设施等公共物品高负荷运转，自然及人为灾害不断扰动，公共设施伤害公众事件愈演愈烈等问题，城市公共物品安全风险治理成为当前三元社会共存的中国城市治理创新场域下理论到实践关注的热点，也是城市公共安全风险规避亟待深化的重要风险概念。然而，现阶段学界针对城市公共物品安全风险的研究尚显不足，多从风险的识别、防控、应急管理等不同角度对公共物品安全风险治理进行具体研究，且学者们对城市公共物品安全风险治理的研究还停留在所研究的单个领域，如城市地铁安全、市政管道安全、电网安全等，其研究结论不仅对整个城市公共物品领域的安全风险的治理缺少一定的推广性，也对城市公共物品安全风险治理的概念内涵、本质属性及其发展创新转向缺乏深入理解。因此，在实际研究中准确把握研究对象的内涵与本质是保证研究结论客观性与实践指导性的坚实理论支撑，需要从内涵、属性与风险治理新思维等多个角度，对城市公共物品安全风险治理进行深度解读，以夯实其理论基础，为建构城市公共物品安全风险治理方略铺垫实践到理论范畴的重要基石。

一、 城市公共物品安全风险治理提出的特定背景

城市公共物品安全风险是在风险社会背景下针对公共物品领域的安全治理提出的。自1986年社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中提出“风险社会”概念以来，社会危机在全球范围内频发，关于风险社会的探讨逐步深入，而在此背景下的中国，城市化进程的加快发展导致社会资源紧缺，城市公共物品相对静态化的供给能力无法应对动态变化的城市需求，进而出现因抢夺资源导致的交通拥堵和道路侵占以及因公共物品供给结构不合理而引发的“空城化”与“拥挤化”共存的现象，这些现象的累积与集聚成为城市公共物品安全事件甚至城市安全危机爆发的导火索。从北京地铁门夹人、湖北荆州商场电梯杀人、湖南长沙女孩坠井以及因公共物品供给不合理引发的城市新区公共物品被恶意损坏等一系列公共物品伤害事件的频发可知，城市公共物品安全伴随着城市公共物品伤害及危机事件的频发态势而被关注和诟病，尤其是当城市面临多元复杂的风险突发情境，城市公共安全风险愈发集中表现在城市公共交通设施、市政公共设施、城市环境、公共场所的基础设备等公共物品范畴，并在不断的扩散放大效应中拨弄和挑战整个城市公共物品供给建设的安全治理神经和底线。①因此，在一个从软性公共服务到硬件公共服务的广泛内容下的城市公共物品概念范畴，结合当前城市频发的公用设施风险安全事件，这里界定的城市公共物品重点关注满足城市公众公共需求的各种公共性、服务性城市硬性公用设施，包括城市污水处理、垃圾处理、道路、桥梁、地铁、市政（供水、排水、路灯、路标路牌、燃气、供暖）、人防、园林绿化等。与此同时，提出“公共物品安全风险治理”旨在从公共物品安全这一全新视角关注城市的发展，进而引起學界及城市管理领域对城市公共物品安全治理结构特征的关注，促进相关决策部门和监管部门聚焦城市公共物品按安全风险领域制定出更加精细而全面的风险治理应对策略，②以便更好地规避城市公共物品安全风险，同时昭示了“以人为本”的城市治理理念的深刻内涵，彰显了在城市发展过程中由“数量的城镇化”到“人的城镇化”这一转变价值取向，也蕴含着安全城市建设与社会和谐建设的重要意义。

二、 城市公共物品安全风险治理行动逻辑

（一） 背景逻辑：城市快速扩张驱动下催生的风险

这一层面的界定明确了城市公共物品安全风险治理的背景逻辑，城市公共物品安全风险是公共物品领域的安全风险，是在城市化快速扩张驱动下催生的风险。首先，城市化带来经济增长与城市人口增长的同时也引发了有限的空间里人口数量与城市公共设施不相匹配这一难题，公共物品的超荷载使用，会增加公共物品的脆弱性，城市公共物品安全风险也将随之激增。其次，为了应对城市化快速发展，城市规划者急于求成的规划调整往往受到旧有的相对静态化的城市规划思维桎梏，使得规划缺少弹性，且新扩张的城市空间存在着公共设施投入不足、分布不均、浪费严重等问题，尤其是公共物品的供给结构与城市发展趋势的错位，导致城市建设一直处于“建了改、改了建”之中。因此，缺少相对稳定、平衡、有序的发展环境是引发公共物品安全风险事件的又一原因。③再次，在快速城市化发展过程中普遍存在着“地下建设为地上建设让路”的不成文传统，地下公共设施常常出现踩质量红线、丢建设标准、减应有工期等现象，导致地下公共物品安全问题层出不穷。如：地下排水管道拥堵造成城市道路积水以致市民溺死、地下管道塌方造成道路塌陷引发交通事故、电缆布局不合理造成行人触电，这一系列由于公共物品容纳力不足造成的安全事故再次说明，城市的迅速扩张与公共物品容纳力蜗牛式的提升必然会引发多重风险因素的集聚，从而带来更多的伤害事件，这也是公共物品安全风险得以提出的缘由。值得一提的是，问题治理过程中的技术嵌入困难和主体利益协调失衡也增加了治理推进的难度。

（二） 认知逻辑：公众感知体验下概念化的风险

这一层面的界定揭示了公共物品安全风险治理的认知逻辑，明晰了城市公共物品安全风险存在的客观性及其与公众主观感知的一致性。吉登斯对于风险的解释是“风险不是制造出来的，而是人们安全意识的增强”。随着城市发展环境变化，风险因素增多，尤其是公众对安全的感知愈发敏感，对安全的需求愈发强烈，城市公共物品安全风险体验感知的重要性愈发凸显。据此，城市公共物品安全风险是公众感知体验下概念化的风险。首先，城市公共物品与公众的日常生活休戚相关，其风险的判断是公共物品中的各利益相关者结合自身经验及其对社会的认知，通过直接感受，并结合科学技术理性的逻辑分析，对于公共物品形成是否安全的理解和认知等主观判断。另外，从公共物品安全评价的内涵可知，公共物品安全风险评价所包含的风险分析、安全发展态势研究、风险演化趋势与机理分析、风险动态评价等都需要研究者依据公众的感知体验进行理性分析。其次，公共物品安全风险大小的变化常常缘于外界公共物品安全事件发生后或外界环境改变后，公众个人对公共物品风险体验的变化，如破损的公用设施在没有发生事故前，公众仅仅意识到存在微小的安全隐患，但当由于公用设施的破损造成了一系列安全事故后，公众便会明显感知到它的危害，认为其具有重大的安全风险。最后，公共物品安全风险具有“涟漪效应”，一次公共物品安全风险事件发生后，由于事件的危害程度、危害方式、危害影响和公众获取信息方式等的不同以及公众对风险的感知度也会存在偏差，从而对相应的公共物品是否存在以及存在何种程度的安全风险会有差异性的判断。综上可知，就风险的属性而言，城市公共物品安全风险是公众感知体验下概念化的风险。

（三） 生成逻辑：全过程碎片化不合理因子集合的风险

这一层面的界定旨在解释城市公共物品安全风险治理的生成逻辑，能够为治理风险问题和识别风险因素提供行动指南方向。①虽然，城市公共物品安全风险是公众感知体验的表现，但引起公众风险感知的原因主要是公共物品建设全过程中各个不合理影响因子。从公共物品建设前期规划设计阶段来看，公共物品分布与人口分布的不匹配导致部分设施超负荷使用，公共物品结构不符合人机工程造成公共物品危险使用都是不合理因子，埋下的城市公共物品安全事故的典型风险隐患。从公共物品建设阶段来看，建设不合规定、用材偷工减料、施工过程简化等微小失误都可能引起建设阶段的安全事故。从公共物品的实际使用来看，必要的公共物品缺少安全保护装置、公众不合理的使用、公众集体意识的缺乏使得公共物品被盗或被损现象频发，不但会使城市公共物品无法有效发挥其功能，还会引发不同程度的公共物品安全风险事故。②从公共物品运营维护来看，很多地方的公共物品缺少专门管理与定期维修，这极易导致公众因不知情误用已损坏的公共设施而引发安全事故，如城市地下燃气管道类易腐蚀的市政设施，若维修不及时则容易发生泄漏、爆炸等重大安全事故。可见，公共物品建设全过程的碎片化不合理因子集合是造成城市公共物品安全事故的主要原因，从公共物品全过程维度进行技术层面与管理层面的统筹工作，是减少城市公共物品安全风险的关键。

（四） 发展指向逻辑：影响公众获得感与政府公信力的风险

这一层面的界定揭开了城市公共物品安全风险治理的发展指向逻辑，明晰了城市公共物品安全治理的目标。城市公共物品安全风险与其他风险不同，它不仅影响整个社会公众的获得感，还影响着政府的公信力，“公众获得感”与“政府公信力”是现阶段城市安全治理的着力点，更是检验城市公共物品安全风险治理工作的标准。一方面，城市公共物品是为满足民众基本物质需求与生产生活而提供的公共产品，当其受到损害或因其损害而引起安全事故时，其影响范围较大且容易层层发酵蔓延，进而引发较大的社会恐慌。由风险事故所引致的恐惧感和不信任感引发了公众的焦虑，使公众的消费心理、消费行为发生变化。①并且，随着城市化进程的加快，城市公共物品大规模建设促使公众要求设施具有更高的安全系数，能实现更好的使用效果，具备更有保障的风险管控，带来更饱满的幸福感体验感。相应的，城市公共物品安全风险的增多，在引发公众恐慌感和不适感的同时，降低政府的信任度和好感度。另一方面，政府作为城市公共物品的主要供给主体，对公共物品安全有着不可推卸的天然责任，而政府公信力是抵御城市公共物品安全风险的基础，所以，公共物品安全傷害事件无论是由于公共物品自身的脆弱性，还是公共物品相关部门的管理疏忽抑或公众自身行为失范，民众最终都会把责任归于政府，一旦问题处理不当，政府的公信力便会下降，这也反映了城市公共物品的建设必须恪守政府“公信力底线”，注重公共物品安全风险的防控，进而提高公众获得感和满意感。

三、 城市公共物品安全风险治理的本质属性及特征

（一） 城市公共物品安全风险治理的本质属性

1. 契合风险的特征属性是遵循城市公共物品安全风险演化的基本规律

城市公共物品安全风险是基于城市化快速发展下的公共物品不断重建、扩建，并伴随着人口的大量迁移、公众安全意识增强、行为失范现象增多等情境而提出的风险类型，是社会风险的重要组成部分。因此，城市公共物品安全风险不仅有其独有的特征，也契合风险的特征属性，并遵循风险演化的基本规律，即城市公共物品安全风险具有风险拥有的自然属性、社会属性与经济属性。首先，城市公共物品安全风险是各种不合理因子的集合，虽然风险事件的发生多源自技术、文化、管理等人为因素，但是自然属性依然是城市公共物品安全风险的天然属性，自然因素磨损和消耗城市公共物品的使用周期，弱化设施使用效果，进而增加伤害发生的可能性。其次，城市公共物品安全风险寓于一定的社会环境之中，正如贝克、吉登斯等所言，城市公共物品安全风险是在科技进步与社会现代性发展中逐渐显现的，城市公共物品安全风险的社会属性凸显正是源于与社会发展的并行。②最后，城市公共物品安全风险与经济发展是紧密相连的，不仅表现在城市公共物品安全事故造成严重的公众人身伤亡、设施损毁、二次建设等人力物力财力损失，还表现在城市公共物品自身具有的外部负向效应，一旦公共物品安全风险爆发，会引起公众对社会的恐慌及政府公信力下降，从而对所在区域或整个社会的经济发展带来一定的不确定性影响。因此，在城市公共物品安全风险研究的过程中，常常把风险因素的辨析作为首要认知，而众多风险因素共同组成了风险源，一旦风险源形成后便会因为信息不完全传递和公众盲从行为而放大公共物品安全风险，直到某个行为因子诱发公共物品安全风险事件发生，进而引起更大的公共物品伤害与社会冲突，使公共安全受到威胁，这样一个城市公共物品安全风险的演化过程，恰好与风险源通过放大器和引爆器引发社会冲突的演化规律不谋而合。

2. 危害最小化是城市公共物品安全风险治理的根本愿景

近年来，由于城市公共物品安全风险频发，城市公共物品安全风险治理颇受关注并已上升到国家安全治理的高度。减少公共物品安全风险事件的发生及事故造成的损失是国家安全治理的根本愿景，而坚持危害最小化原则是城市公共物品安全风险治理的根本愿景。这些愿景的实现主要立足于三大依据：一是城市公共物品安全风险的经济属性;二是城市公共物品安全风险治理对社会发展的作用显著进而会影响整个社会的治理绩效;三是城市公共物品安全风险的不确定性，既包括其发生的不确定性还包括其事故结果的不确定性。具体而言，首先，城市公共物品安全风险具有的经济属性表明风险事故的发生会伴随一定程度的人员伤亡与经济损失，而人员伤亡与经济损失的最小化是其风险防御措施是否有效的直观检验，也是政府以结果为导向的公共物品风险治理机制的必然要求。其次，城市公共物品安全风险治理对社会发展的作用显著，进而会影响整个社会的治理绩效，当风险事件发生频率居高不下或者公共物品安全事故造成的损失与外部影响逐渐增大时，会引发公众恐慌，降低政府公信力，进而加大社会治理难度。相反，由于风险的感知体验性，良好的公共物品风险治理举措能通过理性信息传播，使得公众对风险采取更为合理的应对方式，这也在外部性方面降低了城市公共物品安全风险的损失。①最后，城市公共物品安全风险的不确定性表明，合理的风险预警与识别，可以在很大程度上避免风险事故的发生，从而增强相应的公共物品风险应对能力，减小风险伤害损失。因此，通过目标引导和过程导向的改进实现城市公共物品安全风险危害最小化，是公共物品安全风险治理的根本愿景。

3. “以人为本”是城市公共物品安全风险治理的本质要求

当安全成为社会共同关注的关键议题时，只有真正建立起一种把人的安全生存与发展作为底线标准的城市安全治理理念，让公众的物质和精神共同发展，彻底转变“见物不见人”和只注重经济发展的城市治理方式，才能够从公众的角度实现城市的安全和全面发展。②现阶段，“以人为本”被认为是国家发展观的核心内容，并且随着“以人为本”的理念提出，“重视人与自然、人与社会、人与人的全面发展，关注公众需求”已经成为城市治理过程中的基本准则。城市公共物品安全风险治理很好地呼应了“以人为本”的发展需求，注重公共物品安全风险对公众的影响以及事件发生后公众的生存状态与心理诉求，给予其更多的人文关怀，可以减少公众恐慌，保证公众风险感知的有限理性，这将大大助益城市公共物品安全风险治理。因此，城市公共物品安全风险治理中强调以人为本的要求，将会使得城市公共物品建设全过程注重公众的适应性与安全性、关注各类人的需求、注重代际发展、减少公共物品的潜在风险，这将有效解决城市发展过程中公共物品风险问题，为城市安全发展寻到一条可持续道路，这是城市公共物品安全风险治理的本质要求，也是安全城市建设的目标。

（二） 城市公共物品安全风险治理的特征

城市公共物品安全风险治理作为城市社会风险治理的重要组成部分，拥有风险治理共有的一些基本特征，但因为城市公共物品的特殊性，其具有与一般风险治理不同的独有特征。

1. 隐匿性

隐匿性作为城市公共物品安全風险治理的基本属性，往往与公共物品相伴而生。公共物品为满足公众需求而生的天然属性昭示了城市公共物品安全风险事故会带来巨大的社会损失，且风险损失难以控制的一个重要原因在于城市公共物品安全风险的隐匿性。一方面，在城市公共物品领域，虽然许多公共物品领域建立了安全监管体系，甚至实现安全风险的智能测试，但是由于风险的可变性和不确定性，仍有诸多风险存在隐匿性强而难以检测监管的难点，或者本来正常运行的城市公共物品只有在经历外界环境因子的强刺激后才会发生安全事故，且这样的事故具有突发性和不易控制性。如在路网系统中，只有当受到突发性断电、持续强降水等外界刺激或干扰时，才会使得路网设施安全风险事故高发。另一方面，由于多数人们认为城市公共物品安全风险发生概率小，或者通过一定的技术分析确认其不具有伤害性而常常不被重视，但经过时间的推移，风险逐渐积累，极易引致公共物品安全事故的发生，这就是风险发生的滞后引致的另一种无形隐匿。此外，人们对城市公共物品领域大量微小风险点没有足够的重视，这些看似“无关紧要”的风险点本可以作为一种安全警示提高风险治理预警能力，但往往成为引发“积少成多”的大型公共物品安全事故。这也印证了城市公共物品安全细微风险“无视”后的隐匿性。

2. 动态性

城市公共物品安全风险治理的动态性主要体现在风险影响因素的动态性、风险传播路径的动态性以及风险损失的动态性。首先，公共物品处于不断变化的自然、经济、政治和社会环境之中，围绕公共物品建设的政治及经济政策、供给和运营技术、相关参与主体行为和气候、自然地理等影响因素复合叠加，纷繁复杂和千变万化，这直接在时空中反映出公共物品安全风险治理影响因素的动态性。其次，公共物品安全风险事故发生后的风险传播不是简单的直线传播，而是经由“涟漪效应”传播到其他关联的公共物品领域，且这种传播路径表现出无序和不确定性，难以依靠经验做出预测。同时，虽然城市公共物品的物理位置是固定且无法变动的，但其使用受众群体却是流动的社会，即使可以通过大数据分析掌握某个公共物品的受众群体特点，制定相应的风险预防策略，也无法控制社区受众多维度流动引发的风险预警和管控，当面临多个这样的“特殊受众个体”时，该领域的安全风险便逐渐加大，最终会因“特殊因素”引发公共物品安全风险事故。最后，由于公共物品事故发生后受伤害民众数量、外界环境对公众的心理影响以及事故造成的经济与社会损失，都随着事故发生时间的变化而动态变化，因此，需要有灵活动态的应对策略应对公共物品安全风险事故。

3. 多样性

由于城市公共物品自身的复杂性以及外界环境的不确定性，城市公共物品安全风险的诱因多种多样，这也导致公共物品安全风险治理的手段方式变化多端。一方面，由于城市人口来源复杂，不同区域自然条件、社会文化、历史沿革以及现实发展条件等存在差异，加之城市公共物品安全风险的形成因素复杂多样，在公共物品安全风险治理时需要考虑自然、人文、技术、历史等多样性和现实的关联度。另一方面，城市多元、混合、共生的社会形态结构使得公共物品安全风险影响持久广泛，人为因素与自然因素造成的公共物品安全风险问题相互交叉，共振频率强，加强了风险的扩散速度及影响范围，公共物品安全风险的表现形式愈加复杂多样。同时，一旦发生城市公共物品安全事故，将会直接影响社会生产生活和城市的政治格局与文化生态，进而通过带来的多样性社会损伤影响到整个公共安全领域。①

4. 系统性

城市公共物品是由不同领域、不同类型的软性和硬性公共物品组成，以相互间的关联性与蔓延性为基础，共同构成了一个复杂的公共物品系统。从外部环境来看，城市公共物品面对着城市人口和资源的高度密集性，超越时空范围的安全风险快速传导性，部分风险超过城市自我完善和修复能力的高速累积性，多重风险安全问题相互叠加扩散性，任一风险“爆点”都可能波及并传导至整个城市体系的明显全域性，城市公共物品安全风险治理必须作为一个复杂而精密的系统，立足全域化（全方位、全覆盖、全过程、全天候）系统观，突出横向到边、纵向到底、横纵网络的风险治理防控体系。从公共物品内部系统来看，城市功能的多样化使得城市公共物品安全风险内部存在复杂的联系，当系统内部任何一个领域出现问题且缺少及时的控制时，事故风险便会在系统内部迅速扩散，当子系统发生故障时会引发系统群的连带风险效应，并弱化公共物品系统的整体力量。由此，城市公共物品风险治理本身就是一项系统工程，涉及不同公共物品系统及主体之间关联和耦合作用，还包括风险治理系统囊括的风险评估、风险预警、预案制定、应急执行以及恢复重建等多个环节程序，且公共物品的开放性和多主体协同性特点，使得安全风险事件发生往往是多个风险因素相互关联、作用、冲突引发的，①并因微小的扰动就会造成系统“多米诺骨牌式”连锁反应，引致难以恢复的经济社会和民众生命财产损失，这成为城市公共物品安全风险系统性的重要表现。

5. 人为性

正如贝克、吉登斯所言，城市安全风险是工业文明无限发展的产物，是公众自身行为带来的负面影响，也是人类通过技术对公众生活带来的无法预测的风险。反映到城市公共物品安全风险治理领域，一方面，当前城市公共物品规划设计、施工建设和运营管理过程中由人为因素造成的公共物品内部的脆弱性、安全管理统筹协调乏力、监督管控体系不完善、公众风险意识薄弱、安全风险处置惩罚成本低等一系列因素的复杂组合，使得公共物品安全风险事故居高不下。其次，由于人类在发展技术与城市扩张过程中对自然过度破坏，导致自然灾害烈度和频度不断增大，自然灾害影响下的公共物品风险突发性和危害性更为凸显，使得公共物品安全风险治理系统难以应对，从人为破坏生态环境引致的自然灾害来看，这也间接反映了城市公共物品安全风险生成的人为性。再次，任何公共物品都有其使用寿命，人类生产了公共物品的同时也要承担其折损后存在的诸多可能安全风险，加上因公众对公共物品超负荷使用造成的磨损，使得公共物品的正常安全使用期限难以测算，以至于多数城市运营中出现了大量“过期”、“变质”的公共物品，为城市公共物品的管理和使用埋下了潜在风险。最后，城市公共物品从建设布局、大量生产、投入使用到应急制度建立、安全风险监控、风险产生、事故处理、再建消费信心等全过程都需要人的参与，且人们在制定风险应对策略的同时，也会滋生出隐性的策略风险，因此，从治理角度来說，这种策略风险也是治理者生成的公共物品安全风险的分支。

四、 城市公共物品安全风险治理创新思维转向

（一） 治理理念：从“发展理性”到“以人为本”

在以往的城市治理中，常常将公共物品的建设及其安全治理与城市的经济发展相联系，以服务和保障经济的增长作为城市公共物品管理的“标尺”，由此在公共物品安全风险治理领域出现了片面追求“优先服务经济发展”的现象，例如在城市公共设施领域，大量公共设施超量投入和“大快好省”建设，只注重速度而忽视质量，强调经济性而缺少人性化，突出建设而忽视维护保养，导致了大量公共设施显在和潜在的安全风险。同时，传统的公共物品安全治理更多依靠经验、理论等“工具理性”方式来应对与控制公共物品风险，公共物品安全风险治理的“人本位”文化理念严重滞后，忽视城市高质量发展是“人的发展”这一根本要义。因此，在城市公共物品安全风险治理中，应秉持“以人为本”的治理理念，在公共物品规划设计、建设、运营和消费使用等全过程中充分考虑风险文化、民众体验、社会安全、人的发展等因素，保证民众从生理到心理获得公共物品的幸福感和体验感;保证市场作为安全风险治理载体和平台，围绕人的全面发展重点解决风险治理技术难题;保证政府运用开放且富有弹性的思维模式，全面地认识风险的多种可能来源与可能后果，从人本角度实施顶层设计和体制机制创新。

（二） 治理方式：从“失调隔离”到“整体协同”

当前，我国城市公共物品领域的安全风险治理模式主要是针对不同公共物品领域，设立自成系统的安全风险监督管控与运营管理部门，不仅大量公共物品缺少专业化运营维护管理，且由于分立部门单独管理城市公共物品安全风险，没有专门的平台或机构综合应对和统筹管控城市公共物品安全风险，部门间缺乏整体沟通与协同治理机制，社会和市场民众没有参与的渠道、机制和平台，尤其政府间纵向专业分工和横向需求整合关系协调的矛盾仍然突出，往往使得风险过程中出现“有组织的不负责任”，影响城市公共物品领域安全风险治理效率。①另外，城市公共物品安全风险治理领域涉及的影响因素较多，各主体间存在不同的竞合及冲突，仅仅依靠政府单一主体开展公共物品安全风险治理策略，会使得风险治理过程中出现能力不足，风险治理“预案化”和“非常态化”，加之信息传递闭塞和阻障导致公众安全需求得不到及时满足，市场和社会组织参与“散乱无序”抑或动力不足，引致治理效能降低，城市公共物品安全风险治理亟需改变原有“失调隔离”的政府“独揽”型公共物品治理模式，建构形成社会、市场、政府三个层面有机整合的“多维、立体、闭环”的体系框架，还要再塑无缝隙运作的整体性政府治理体系，重新配置同级政府之间、政府不同部门之间、政府与其他社会组织之间的资源与责任，既要认真梳理界定政府责任边界，发挥公众个人、企业与社会组织的自主治理能力，也要形成以政府为主导，各主体共同参与和密切协作的治理新模式，建构形成一种优势互补、多元协作、资源整合、共享共建、包容共进的城市公共物品安全风险“整体协同”治理格局。

（三） 治理动力：从“被动回应”到“主动响应”

在传统的风险治理理论的研究中，风险事故发生后以减少事故损失、降低治理成本、避免风险事故及次生灾害的发生往往作为城市公共物品安全风险治理的主要目标，并且许多国家城市风险治理中常出现对公共物品安全风险事故的“物化”，这使得政府从公共物品安全事故发生初期便采用封闭式的决策过程，自上而下单线式应对公共物品安全风险，只有公共物品安全风险事故发生后且公众伤害加大、风险损失严重时，才被动地采取应急措施，这种风险响应方式实质上是受被动、消极、粗放保守治理思维的局限，②这类目标也因其过于“物化”或者与公众现实需求仍有差距而不再被赋予更高的价值，如美国政府的“拖—拉”体制正是因为目标简单且过于被动而被批评为“主动性的失败”。可见，随着公众对于城市安全诉求逐渐提高，且知识、技术、信息等具有能动性的因素正在加速进入公众的视野，使得公众对于公共物品安全风险的信息获取更加便捷、多元与专业化，以往“重部署、轻监管”的风险治理模式和“被动消极式”的风险回应方式已不能适应现阶段公共物品安全风险治理新需求。因此，城市公共物品安全风险治理最重要的原则应该是主动响应，即在公共物品建设的全过程中打造和形成政府、市场、社会共同参与和响应的公共物品风险治理的体制机制、平台载体和文化氛围，积极在各参与主体间进行公共物品安全知识宣传，更加精细和精准响应与反馈各参与主体在各阶段的监督信息、需求意愿和测评绩效，以此减少公共物品源头的风险因素，加强公共物品风险预警、事故评估、监管规制及风险退出等多种主动风险响应，尤其是通过建立需求沟通平台与回应评估机制，使得城市公共物品安全风险治理能够针对不同物品、服务区域、受众对象、风险类型、致因差异等制定出具有精准性与针对性的举措。

（四） 治理理论：从“脆弱性理论”到“韧性理论”

从1990年以来，西方主流风险治理与灾害研究中运用脆弱性理论，使得消除或减少风险事故中的脆弱性因子成为公共物品安全风险治理的主要方法。然而，脆弱性理论最大的缺陷恰恰在于其不能辩证地分析问题，看不到城市公共物品安全风险伤害带来的机遇，而存在片面性。博加德（Bogard）认为着重探讨公共物品安全风险形成的脆弱性因子是一种“无能”，应从积极应对、消化灾害和自我恢复能力的角度提升城市公共物品安全风险治理能力。①“恢复能力说”认为城市公共物品系统在发生安全事故后对伤害具有吸收与恢复能力，且这种恢复能力具有弹性，因此，只从风险来源的角度治理城市公共物品安全风险，或者仅仅在事故发生后快速应对使伤害恢复到原始状态都将有失偏颇。为此，这里借鉴正在起步发展的韧性城市理论，立足于该理论，建构城市公共物品风险韧性治理理论新基础、新解读和新支撑。首先，韧性治理理论强调主体的多元协同，吸纳公众与社会组织的内在活力，能够减少脆弱性理论指导下政府自上而下的单中心管理带来的参与主体能力浪费与参与进程滞后，多元主体的参与也会使得公共物品安全風险治理更具响应、动态与系统功能。其次，韧性治理理论不是简单地脆弱性评估与风险事故的应对与处置，其治理理念是主动响应与包容吸纳，以资源与技术的匹配来提高公共物品各领域对外界扰动的适应能力与恢复能力。再次，韧性治理理论强调的治理过程是综合协同，而传统的公共物品安全风险“层层分解”式治理常常使治理活动僵化、风险结果固化、治理结果片面化，多部门、多学科、多主体与多资源的协同治理能够挖掘出风险伤害恢复过程中的更多潜能。最后，引入韧性治理指标对城市公共物品安全风险治理监督与评估，使风险治理绩效从单一维度向多尺度、多层面、多维度转变，进而实现城市公共物品安全治理的长效性。

Action Logic， Attributes and New Thinking of Urban Public Facilities Security Risk Management

HE Jixin，  HE Haiqing，  HAN Yanqiu

（The College of Economics and Management， T ianjin Chengjian University， Tianjin  300384， China）

Abstract： Based on the specific background of urban public goods safety risk governance， we decompose the action logic of urban public goods safety risk governance into background logic， cognitive logic， and generation logic. The results show that the characteristic attributes of conformity risk is the basic rule following the evolution of urban public goods safety risk， loss of minimization is the fundamental vision of urban public goods safety risk management， “People-oriented” is the essential requirement of urban public goods safety risk management， and continuous joint interaction is an inevitable way to govern the security risks of urban public goods.

Key words： urban public facilities; security risk management; governance thinking