党内法规解释的规范化与法治化论析

2019-09-18雷浩伟廖秀健惠洋

理论导刊 2019年8期

雷浩伟廖秀健惠洋

摘要：新形势下推进党内法规解释的规范化与法治化建设对完善我國党内法规制度体系具有重大现实意义。党内法规解释对填补党内法规漏洞、贯彻党内法规实施、精准党内法规适用以及密切党规国法衔接的价值日益凸显，创新其法治方式、融入其法治精神是实现党内法规规范化与法治化建设目标的微观要义。当前，我国党内法规解释规范化与法治化建设问题明显，存在体例形式混杂和权责归属分散等双重弊端。对此，需要从完善法规政策和优化机制设计两方面入手，规范党内法规解释工作程序与体例并明确其权责归属与监督，以实现党内法规解释规范化与法治化建设目标。

关键词：党内法规解释;党内法规;规范化;法治化

中图分类号：D262

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）08-0082-09

引言

法谚有语：“法无解释，不得适用。”[1]党内法规作为广义上的法亦不例外。自1993年《中共中央纪律检查委员会关于加强纪检条规解答工作的通知》（以下简称《关于加强纪检条规解答工作的通知》）①颁布至2015年《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《党内法规解释工作规定》）②实施，党内法规解释的制度化建设基本实现，规范化与法治化建设也迈出了坚实的一步。基于于法周延和于事有效的党内法规建设原则③，党内法规解释作为具化党内法规条文、填补党内法规漏洞、贯彻党内法规实施以及延伸党内法规效力的关键要素，其既是党内法规制度体系的重要构成，同时也是国家法治体系的有机组成。

伴随着党建形势的日新月异与党内法规的层见叠出，党内法规解释面临着更严峻的考验与更庞大的需求，如何定位党内法规解释功能、如何加强党内法规解释工作等问题渐被提上政策议程。中央党内法规制定两个五年规划纲要分别提出，“做好党内法规解释工作，保证党内法规制定意图和条文含义得到准确理解”“解释评估机制建立健全并有效运行”以及“坚持立改废释并举”的重要指示，如何深入推进党内法规解释的规范化建设等问题再次引起学界学者的广泛关注。因此，亟需系统考量当前我国党内法规解释工作全局，并对其规范化与法治化建设的关系、困境与策略予以全面分析。

一、文献评述与问题提出

作为法学新范畴的党内法规，伴随着依规治党与依法治国的深入结合，其体系建设已取得较为显著的成效。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）颁布实施后，以党章为根本，以准则和条例为基础，以规则、规定、办法和细则为保障，以党内法规解释为补充的党内法规体系初步建成。就党内法规建设的四个必要维度而言，“立、改、废、释”缺一不可。当前，在党中央强有力的指挥与引领下，党内法规制定、修改与清理工作有序进行且成效颇丰。然而，反观党内法规解释，中央虽出台了首部全面规范党内法规解释工作的规定，但是相比党内法规“立、改、废”其依旧滞后，无论是学理研究还是实务工作都无法与之相提并论。

一些党内法规研究的先行者已经发现党内法规解释规范化与法治化建设问题的端倪，抽象、概括的党内法规需要系统完善的解释以提升其合法性与科学性、操作性与实用性的观点也被广泛认同[2][3]。

在加强党内法规解释规范化建设的问题上，学界已达共识。孙才华（2018）以38件党内法规解释文件为样本加以规范分析，提出我国党内法规解释存在“形式规范化程度不高”和“工作制度不健全”等问题，并从完善相关工作制度、规范名称和规定内容等方面提出对策建议。[4]落至微观层面，规范党内法规解释的关键问题之一便是明确解释权的归属。对此，谭波（2018）提出“释权归属”的分散阻碍了党内法规的准确适用，其文中所提“以党内法规所涉及的内容来进行解释权主体的分类完善”[5]的观点不失为当前我国党内法规解释权归属划分的有益参考。此外，“释权归属”归因于相关条文的表述是否合规合理，“自我授权、不当授权解释机关”的问题也与“解释条文如何表述”密切相关。因此，严格按照《制定条例》的规定并遵循《党内法规解释工作规定》的要求，明确“党的中央组织授权解释”“谁制定谁解释”以及“根据实际工作规定解释机关和承办单位”的工作原则与方法，是规范党内法规解释工作、提升党内法规适用效力的根本之策[6]。

对党内法规解释法治化建设而言，虽然鲜有学者予以针对性论述，但是加快党内法规的法治化建设已然成为一项十分重要且紧迫的时代议题[7]，而将党内法规纳入社会主义法治化国家建设也需把法治精神与法治思维融入党内法规建设过程之中[8]。因此，作为党内法规条文阐述与漏洞填补的党内法规解释也应当顺应法治化的发展潮流，以实现其法治理念与法治方式的多维完善。

除上述文献之外，其他有关党内法规解释的“碎片化”研究乏善可陈，系统地从关系梳理、实证考察和规范分析等多个角度予以阐述的成果则更为捉襟见肘。而最为关键的是当前学界学者的研究严重脱离了党内法规解释制度建设的现实基础，忽视或刻意回避《关于加强纪检条规解答工作的通知》和《党内法规解释工作规定》等与党内法规解释密切相关的政策法规以及国家监察体制改革等重要背景，致使研究结论片面化、主观化。

因此，基于党内法规解释规范化与法治化建设不足的学理共识，本文旨在明晰并解决以下三个方面的问题：（1）党内法规解释规范化与法治化建设所需厘清的重要关系有哪些，如何加强党内法规解释内部的协调与外部的衔接;（2）党内法规中有关解释的条文规定有哪些，是否存在立规漏洞以及规范党内法规解释条款的具体表述;（3）党内法规解释文件有哪些，如何从形式与内容两方面微观分析并精准解决党内法规解释体例、方法、机制以及结论等方面的问题，以推进党内法规解释的规范化与法治化建设。

二、党内法规解释规范化与法治化建设需厘清的内外关系

如何理解与认识党内法规解释，是党内法规解释研究的“元问题”。从内外关系梳理入手，一则有助于准确把握党内法规解释的功能与价值，二则有利于精准定位党内法规解释规范化与法治化建设的症结与难点。

（一）内部统一关系：党内法规确保党内法规解释的规范化建设

黨内法规不仅为党内法规解释提供了制度依据与程序规范，同时也夯实了党内法规解释规范化建设的基础与保障。

首先，党内法规解释是针对党内法规条文所作的释义，其诞生并从属于党内法规，是党内法规衍化出的相对独立的体系，两者内部统一。党内法规限定了党内法规解释的内容并且规范了党内法规解释工作的程序、机制和方法。一方面，在生成顺序上，先有党内法规的出台而后有党内法规解释的制定，两者前后对应④。党内法规自身形式与内容的规范化程度会影响其解释的规范化水平，因此，加强党内法规解释的规范化建设需立足完善党内法规制定这一根本源头。另一方面，党内法规解释需要对应的党内法规予以规定，这是国家法律法规所无法干涉的党内治理问题。因此，党内法规“为何需要解释”以及“如何进行解释”等问题必须在党内法规自身中得以彰显，并且需要针对性的党内法规或者党内规范性文件予以规制和保障。

其次，从功能发挥的内在关联角度看，党内法规解释的功能有二：一是具化、细化抽象、概括的党内法规文本，确保党内法规准确并有效地适用;二是填补党内法规漏洞，弥补党内法规制定、实施过程中的缺陷。由此可见，党内法规解释根本服务于党内法规，两者相辅相成。党内法规解释虽然无法越过党内法规自身的高度，但是其对立规原意的阐述以及漏洞空缺的填补可以加深人们对既有党内法规的理解与反思，进而推进新规的创制与旧规的修改。在两者的效力关系上，党内法规解释与党内法规是平等的。《制定条例》中明确规定“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”。因此，无论何种位阶的党内法规所对应的解释、无论何种形式与类型的党内法规解释，其效力同所对应的党内法规相同。效力的一致性决定了党内法规解释在党内法规制度体系中的重要地位，而这也意味着党内法规解释的规范化建设与党内法规的规范化建设同等重要。

（二）外部衔接关系：法律解释推动党内法规解释的法治化进程

法律解释是法治观念的具体延伸与实现路径[9]，党内法规解释与法律解释的衔接不仅能够推动党内法规解释体系的完善，还可加速党内法规解释法治化的建设进程。

“法典不可能没有缝隙”，法律存在漏洞，党内法规亦存在。党内法规解释虽然区别于法律解释，但是法律解释的理念、体系、机制乃至方法的完善无疑为党内法规解释提供了借鉴与参考。党内法规与国家法律之间的不同是两者解释之间差异的根源。一方面，党内法规制定主体、意志主张、规范对象、立法技术、适用范围和责任后果等方面与国家法律的显著差异使其相互独立[10];另一方面，区别于党内政策的党内法规虽具有法律属性但更偏重政治属性，其与国家法律之间创制标准、运作机理的不同也使得党内法规不能上升为国家法律[11]。从这一角度看，分别从属于党内法规和国家法律的党内法规解释和法律解释在解释原则、解释方法乃至解释体系等方面可能并不相通。

然而，党内法规与国家法律的差异并非相互对抗而是互为支撑的，两者价值取向的一致、规范对象的相融、功能发挥的互补、制度建设的衔接使其统一于国家法治体系之中[3]。从学科角度看，融合政治学、法学等交叉学科属性的党内法规学“应当借鉴法学的立法技术思路和方法”[10]。换言之，党内法规体系的建设需要立足法学视角、融合法治观念去探寻其法治规律，以求“在制度设计中保持与其他法律规范内容上的协调”[3]。因此，法律解释可为党内法规解释提供实践操作等方面的有益指导。换言之，党内法规解释与法律解释相互差异但彼此关联，党内法规解释虽具有党内法规的特殊性，但是法律解释的制度框架、机制设计和方法原则等为党内法规解释体系的完善给予了切实的参照。党内法规解释与法律解释两者密切衔接、融合贯通，将法律解释的法治理念与法治方式融入到党内法规解释之中，是实现党内法规解释法治化发展的要旨。

三、党内法规解释规范化与法治化建设的困境辨析

因循上述思路，考析党内法规解释规范化与法治化建设的不足与缺失必须立足现存党内法规中有关解释的具体条文规定，同时应对各类党内法规解释文件文本内容加以考量，以寻出当前我国党内法规解释存在的“盲点”“堵点”与“难点”。

（一）规范化不足的表现：党内法规解释缺少规范的体例形式

党内法规制定的规范化为维护党内法规制度体系的统一性和权威性、提升党内法规制度建设的系统性和协调性提供了重要保障[12]。当前，有关党内法规解释的程序性规定较少，致使党内法规解释的规范化建设不足。通过分析20件典型的党内法规解释文件⑤不难发现，缺少规范化的解释程序致使党内法规解释文体形式难以统一，部分党内规范性文件虽具有解释功能但是特点不鲜明、体例不规范（见表1）。

通过表1不难分析出：一方面，党内法规解释文件名称不统一，包含“解释”“答复”和“答复意见”等多种类型，而且其中文体格式不规范的“答复”和“答复意见”多，严格按照《制定条例》行文的规范化“解释”少，函复式、层级标题式、一问一答式以及条款项式等体例混杂，其行文的规范化程度严重不足;另一方面，就单一请示问题所作出的解释答复往往以复函公文发出，这些函复公文在一定时期内承担着指导党内法规适用、阐释党内法规文本的重要功能，然而大量具备解释效力的“答复”和“答复意见”内容较为琐碎，格式多样，其究竟是属于党内法规还是属于党内规范性文件的边界较为模糊，加之《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对党内法规解释文件乃至相关复函公文的界定不清，因而不备案审查的情况可能存在，致使党内法规解释形式与内容难以得到有效的规范。

（二）优化党内法规解释的机制设计，明确权责归属与监督

党内法规解释权责归属的明确及其监督，依赖于完善的机制设计予以保障。换言之，党内法规解释机制的优化是解决微观问题的关键所在。优化党内法规解释的机制设计，需要从规范解释流程秩序以及提升解释内容质量两方面入手。

首先，就解释程序而言，需要着重完善党内法规解释的请示报告机制、草拟修订机制、备案审查机制、责任监督机制以及联合协同机制。第一，健全党内法规解释的请示报告机制，下级党组织应及时向上请示和汇报需要进行解释的党内法规条文及其情况，这一机制对无解释权的基层党组织反映党内法规在基层具体贯彻实施过程中的问题极为关键。第二，健全党内法规解释草拟修订、备案审查机制，这一机制设计的关键在于明确并安排相应的责任主体进行审核审议与监督制约，做到有错必纠、有漏必改，以确保解释过程和解释结论的合理合法。第三，完善党内法规解释的责任监督机制，坚持明责、履责、督责、考责和问责五位一体，明确党内法规解释工作的责任清单，将其履责情况合理地纳入绩效考核指标体系之中，确保党内法规解释权正确有效地行使。第四，健全党内法规解释的联合协同机制，优化跨部门、跨系统、跨领域等多解释主体的党内法规解释方式，确保不同责任主体能够相互配合、相互协调。

其次，就解释内容而言，需要着重完善党内法规解释的融合协调机制与评估清理机制。第一，完善党内法规解释的融合协调机制，即通过便利的整合渠道与畅通的传达途径，整合各类正式解释与非正式解释，以确保最终的解释结论全面而具体、民主而科学。其中，较为关键的是健全民众解读党内法规的表达机制与运用机制，要妥善处理民间非正式解释的资源，加强群众对党内法规解释的监督，以巩固党的群众路线与党的执政基础。第二，完善党内法规解释的评估清理机制，及时评估党内法规解释的内容是否过时、是否与法律法规相冲突，并及时废止和清理那些过时无效的党内法规解释文件，以确保其能够与时俱进、推陈出新。唯此，才能在规范党内法规解释程序的基础上实现法治化建设的目标。

小结

当前，党内法规解释对填补党内法规漏洞、贯彻党内法规实施、精准党内法规适用以及密切党规国法衔接的重要作用不言自喻。于学者而言，只有全面厘清党内法规解释的内外关系，才能对党内法规解释规范化与法治化建设予以切实的把握。一方面，党内法规解释的规范依赖于《党内法规解释工作规定》等针对性的党内法规的规制与保障，其体系的完善需借鉴法律解释的法治理念与法治方式。另一方面，党内法规解释的完善与党内法规自身的发展显得青黄不接，体例格式混杂以及释权归属分散等问题突出，亟待予以系统全面的解决。

党内法规解释仅是党内法规制度解释的构成之一，党内制度解释和党内规范性文件解释较党内法规解释要更为复杂，如何在规范党内法规解释工作的基础上完善党内制度和党内规范性文件解释体系，有待学界学者和实务工作者予以探索。2018年6月25日，根据中央指示，我国第一本党内法规专门教材《党内法规学》编写工作正式启动，党内法规解释学作为党内法规理论研究的分支也应当是其不可忽视的重要一隅，因而亟需探索出适应其自身发展、满足其现实需要的研究范式，这是当前乃至今后一段时间学界学者着眼党内法规建设微观问题所需重点探讨的研究对象。

注释：

① 1993年4月22日，中共中央纪委印发《中共中央纪律检查委员会关于加强纪检条规解答工作的通知》，这是首部针对中央纪委党内法规进行解释工作的党内规范性文件。

② 2015年7月6日，中共中央办公厅印发《中国共产党党内法规解释工作规定》，这是首部针对党内法规解释问题所作出的较为系统全面的正式规定，标志着我国党内法规解释工作步入正轨。

③ 2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中提出：“健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党纪党规的笼子。”其中，“于法周延”是指注重党内法规制度建设的完备性、系统性，强调党内法规制度建设手段和方法的科学性、技术性，党内法规解释即为“于法周延”的重要彰显。

④ 根据清晰明确的文本不需要进行解释的原则，党内法规解释必然对应相关的党内法规，但是并非所有的党内法规均有对应的解释。

⑤ 本文选取了“中国共产党员网党内法规制度库”“中国共产党新闻网党内规章选编”“北大法宝法律法规库”以及《最新领导干部常用党内法规规范手册》《新<中国共产党纪律处分条例>“六大纪律”及纪法衔接常用法规手册》等文献库中较为典型的20件党内法规解释文件。

⑥ 《中共中央纪律检查委员会关于加强纪检条规解答工作的通知》中规定，“凡以中央纪委名义发布的纪检条规的解释、答复，由中央纪委法规室负责承办，经中央纪委领导批准后以中央纪委‘中纪法复文件发出。”然而，中央纪委发布的大量有关纪检条规的解释答复文号却不统一，由此可見党内法规解释工作规范化的严重缺失。

⑦ 《中华人民共和国宪法》第67条明确规定全国人民代表大会常务委员会负有解释宪法、监督宪法的实施的职权。

⑧ 就党章不同章节的具体内容来看，党的组织建设、纪律建设等相关条文由相应的机关予以解释也合理。此前有过中央纪委对《党章》内容予以解释的先例，如《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（中纪法复〔1996〕2号），此处《党章》为1992年版。

⑨ 《关于<党政领导干部选拔任用工作条例>若干问题的答复意见》便梳理整合了45条有关《党政领导干部选拔任用工作条例》适用具体案件的问题。

参考文献：

[1] 王利明.论法律解释之必要性[J].中国法律评论，2014（2）∶87-98.

[2] 蒯正明，任秀娟.新形势下加强党内法规制度建设的路径探析[J].探索，2015（1）∶32-36.

[3] 付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报，2015，19（3）∶17-23.

[4] 孙才华.论党内法规解释的规范化[J].湖湘论坛，2017，30（1）∶64-68.

[5] 谭波.论党内法规解释权归属及其法治完善[J].江汉学术，2018，37（4）∶76-81.