“常州毒地案”再审检察机关支持起诉问题探讨

摘 要 2019年1月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向最高人民法院提交了“常州毒地案”的再审申请，如果可以立案，本案将进入再审程序。回顾已有诉讼过程，本案中有一个同类案件中往往扮演重要角色的诉讼主体——检察机关，并未出现。从本案案情进展以及环境民事公益诉讼中的支持起诉规则本身来看，检察机关能够且应该在“常州毒地案”的再审中依法支持起诉。

关键词 “常州毒地案” 环境民事公益诉讼 检察机关 支持起诉

作者简介：吴华聪，中南民族大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.026

一、“常州毒地案”案情概述

2015年， 江苏省的常州外国语学校迁入新校区后，许多学生入学后出现了血液指标异常、湿疹、皮炎等病情，甚至有几个孩子在体检中查出罹患淋巴癌、白血病等恶性病症。心急如焚的家长经调查，怀疑孩子的病情可能和常州外国语学校街对面正在进行土壤污染修复的空置土地有关。

舆情发生后，多家媒体报道此事，由此引起了多家环保公益组织的关注。2016年4月29日，北京市朝阳区环保组织自然之友 （以下简称“自然之友”） 和中国生物多样性保护与绿色发展基金会 （以下简称“绿发会”） 针对涉嫌污染源的常隆公司、常宇公司、华达公司提起环境民事公益诉讼， 要求上述三家公司承担涉案地块的环境修复费用3.7亿元，及向社会公众道歉等。这起案件被称为“常州毒地案”。

一审由常州市中级人民法院审理，审判结果大致为： 常州市新北区政府已经在组织、进行对“常隆地块”的环境损害修复工作，已对该地块的环境污染风险进行了有效控制。因此，环保组织环境公益诉讼的目的已在逐渐实现，并由此驳回了自然之友和绿发会的诉请，判决两家环保组织共同承擔超过189万元的案件诉讼费用。

两家环保组织不服一审判决，在2017年2月7日进行了上诉，其诉讼请求主要包括请求撤销一审判决，判决上述三家公司将“常隆地块”恢复原状，承担环境损害赔偿责任，在国家级、省级以及常州市媒体向公众赔礼道歉，并重新以正确方式计算一审诉讼费用等。

2018年12月27日，本案二审宣判。负责二审的江苏省高级人民法院的判决内容主要是：撤销一审判决;要求三被上诉人在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉;三被上诉人共同向自然之友、绿发会各支付本案律师费、差旅费以及承担一审和二审案件受理费。自然之友和绿发会的其他二审诉请被驳回。

目前“常州毒地案”最新进展是，绿发会已经于2019年1月25日向最高人民法院提交了再审申请，原因是其认为“常州毒地案”二审判决中对案涉地块污染事实没有查清，地下水污染根本没有明确;土地收储协议故意忽略污染的事实没有查明;地方政府作为案件利害关系人，是案件必要的诉讼参与人，但二审法院拒绝追加地方政府为第三人等。

二、“常州毒地案”检察机关缺位疑问

比较“常州毒地案”与其他类似案件的案件流程，例如著名的江苏泰州天价环境公益诉讼案，笔者发现本案中有一个同类案件中往往扮演重要角色的诉讼主体——检察机关，并未出现。

在泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等五被告环境污染纠纷一案，该案中检察机关出庭支持起诉，对原告提供了实质性的法律方面的帮助。检察机关的支持是诉讼能够顺利进行的重要因素之一。

但回归到“常州毒地案”，我们却并未发现检察机关的身影。按照2015年最高人民检察院颁布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（2017年我国民事诉讼法和行政诉讼法修订后失效）和2017年最新修订的我国《民事诉讼法》第55条的规定，检察院仅能在前款规定的机关和组织缺位或未起诉的情况下，提起诉讼。就本案而言，“绿发会”和“自然之友”确实已作为原告提起了诉讼，检察机关如因此没有提起环境公益诉讼，似乎合情合理。但如果为了更好地保护环境利益，检察机关似乎可以另行针对本案中受到质疑的行政机关的履职程度提起环境行政公益诉讼，或者至少可以依法支持起诉。

本文拟以环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉制度为切入点，探讨检察机关应否在“常州毒地案”再审中依法支持起诉。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中支持起诉的逻辑与规则

（一）检察机关支持起诉的逻辑进路

1.国家干预使命对检察机关的要求

（1）支持起诉在环境民事公益诉讼中具有合理性 。检察机关是国家公权力的典型代表，因此其参与起诉往往会引起原有诉讼主体的高度警惕。人们通常认为检察机关的参与会造成当事人力量的失衡，因此会有各种规则予以矫正失衡。一个典例便是民事诉讼中的处分原则，但在普通民事诉讼和环境民事公益诉讼中，处分原则的适用理应有所区别，原因一是二者逻辑进路不同——环境民事公益诉讼的逻辑进路在于更加有效地实现国家的环境公共政策，不同于以私益保护作为出发点的普通民事诉讼;二是环境法本身的特点。将国家环境公共政策法制化的实体环境法有着深深的国家干预烙印，支持起诉作为重要的环境程序法律规则，它也符合环境实体法的法理，可以很好地将环境实体法与程序法纳入国家干预的逻辑之中。因此，检察机关在环境民事公益诉讼中支持起诉具有合理性。

（2）检察机关是正当的支持起诉主体。

首先，生态环境不同于其他私益，是一种公共利益，当环境权受到侵害，需要提起诉讼时，其诉讼主体理应不同于一般民事诉讼。检察机关维护国家利益和公共利益的设立初衷就决定了其公共性。

其次，在环境民事公益诉讼当中，支持起诉是检察机关参与诉讼的另外一种独立的方式，与其对诉讼的法律监督权能完全是两件事。原因有三，一是检察机关对环境民事公益诉讼支持起诉，不具有支配性。原告不是必须按照检察机关的意志来行使诉讼权利和履行诉讼义务，检察机关的此种参与不会导致被告诉讼权利受限;二是检察机关支持起诉的目标是帮助原告行使诉讼权利，并非法律监督;三是检察机关支持起诉时，其提交的包括法律意见在内的表达只是一种意见，法院不会因某种意见由检察机关提出而改变判断。因此，检察机关支持起诉有其存在意义。

2.当事人的平等

（1）改善环境民事公益诉讼中原告的不利处境。在环境民事公益诉讼中，有学者总结出，环境民事公益诉讼“五难”现象突出，贯穿起诉、立案、举证、胜诉、执行等诉讼的各个环节 ，作为原告的环保组织的挑战可见一斑。而与之不同的是，作为被告的污染环境的企业通常经济实力雄厚，对当地财政收入有较大贡献，因而拥有当地政府支持。环境民事公益诉讼中的倒置的证明责任只能一定程度上减轻原告的部分诉讼负担，但根本不足以挽回原告的天然劣势。而检察机关的支持起诉则能加强原告的综合实力，让原被告双方实力渐趋平衡。

（2）检察机关的支持起诉不会减弱被告在环境民事公益诉讼中的实力。

首先，当检察院在环境民事公益诉讼中支持起诉时，其作用只是从法律理解和法律技术运用等方面对原告提供有限制范围的协助。受到检察机关支持的原告尚能按照自己的真实意思表达自身诉求，以被告为代表的诉讼中的其他参与方更不因自己所持的意见与检察机关相左而承担不利后果。诉讼程序也是在法官主持下正常进行，法官是按照内心确信而非检察机关的意志对案件进行审理。

其次，环境民事公益诉讼中，检察机关支持起诉的制度設计初衷是实现原被告双方的力量的尽量平衡而非一味支持原告，按此逻辑，被告的实际诉讼实力并不会小于原告原有诉讼实力与检察机关支持起诉形成的诉讼力量之和。事实上，按照现行法律规定，检察机关的权限已被限制在一定范围之内。2015年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境案件解释》） 第11条已对此进行阐释——检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。该规定对检察机关协助环保组织的方式进行了较为明确的说明，这也就意味着，检察机关支持起诉的权力范围已进行了限制。

（二）环境民事公益诉讼中支持起诉规则之探讨

环境民事公益诉讼中的支持起诉起源于民事诉讼法中的支持起诉原则，以我国为例，我国《民事诉讼法》第15条即是相关规定。通说认为，支持起诉的时机应该为受害方遭受了损失，而又不方便、不敢或不能在法院提起诉讼之时。如果受害方已向法院提起诉讼，就不需要检察机关支持起诉。映照到环境民事公益诉讼中，即受害方一旦立案成功，检察机关则无需支持起诉。但此种做法明显无法实现前述环境民事公益诉讼中检察机关的国家干预使命，更别提修正原告的不利地位。

关于对起诉的支持程度，检察机关在实践中的做法有所不同。一些检察院仅在一审伊始提交自己的《支持起诉意见书》到法院，另一些检察院则选择参与诉讼的所有环节。支持起诉的深入程度为何，《环境案件解释》第11条给出了规则——该条规定检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式提供支持，从立法技术上来讲，以列举例子+类似于兜底条款的方式给法律的现实操作和后续完善创造了一定的空间。

然而学理分析归学理分析，在法律未作出详细规定之时，检察机关可否参与法庭调查、法庭辩论？和解、调解检察机关能否参与？二审是否适用支持起诉？检察机关每一次的支持起诉的选择实践都艰难但又必须为之。关于支持起诉的深入程度，目前学术界大致有两种观点颇具代表性：一种认为检察机关的支持是全面且实质性的，可以协助调查取证、为原告提供法律援助，并在法庭中与原告一起参与庭审的包括法庭调查等在内的各个环节。另一种则认为检察机关支持起诉要保持“谦抑性”，仅可以对案件在一定范围内表达自己的意见。

笔者认为检察机关可以实质性地参与庭审，理由如下：

1.检察机关实质性支持才符合其国家干预使命之要求

环境民事公益诉讼中的支持起诉规则本身是检察机关国家干预使命的体现。环境侵权事实发生之时，检察机关按照支持起诉的现有规则行事理应能达到其干预目的，但是检察机关按照现行规则进行干预，效果差强人意。《环境案件解释》列举了三种检察机关支持环保组织的方式，即提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证。该解释并没有明确规定上述支持方式适用的诉讼阶段，如仅从谦抑角度理解该条文，那么《环境案件解释》的三种方式中，法律咨询仅能从技术层面解决诉讼中的一些法律理解难题，帮助原告改善诉讼策略，但不能解决原告诉讼的艰难处境;再来看提交书面意见这一方式，检察机关提交书面意见往往在一审伊始，通常包括检察机关认为本案需要支持起诉以及基于本案的初步的证据，以及对本案的初步意见等。此时检察机关的材料有限，很难在法庭上形成最终的说服力;至于协助调查取证这一支持方式，无可否认能给环保组织提供取证方面的极大帮助，但更为重要的举证和质证部分仍是原告要挑战的诉讼壁垒。

2.检察机关全程参与才能充分体现国家干预目的

在环境民事公益诉讼当中，立案后，环保组织所面临的各种诉讼困难才刚开始。针对诉讼全过程的种种挑战，环保组织需要的协助绝对不仅仅存在于一审伊始。检察机关参与诉讼的全过程，才能及时了解诉讼进程，在保证诉讼双方当事人平等地位的前提下，及时解决原告方所遇到的困难，达到支持起诉的目的。如支持起诉的行动仅存在于诉讼开始阶段，不仅不能起到国家干预的设定效果，其实质上是对司法资源的浪费。

3.实质性的支持起诉制度符合效率原则

检察机关如不仅参与诉讼准备阶段的证据搜集和法律咨询等环节，也参与包括法庭调查在内的庭审的各个环节，较之于提交书面意见之后只将自己观点经由原告转告给法庭的方式，能够更高效地传递观点，避免信息缺损。如果检察机关在一审、二审中发现问题却不参与或谦抑性地参与，其只能耗时耗力观察、记录案件诉讼过程中的不足之处，并在符合提起抗诉的事由出现时提起抗诉。与该种方式相比，在一审、二审庭审时让检察机关实质性地支持起诉，这不仅帮助法院更全面知悉和分析案情，也不必事后再由检察机关运用其审判监督权提起抗诉，不失为一种高效的做法。

四、结论：“常州毒地案”再审中检察机关能够且应该支持起诉

“常州毒地案”的最新进展是，绿发会已经于2019年1月25日向最高人民法院提交了再审申请，如果再审申请获得通过，则启动该案的再审程序。

（一）“常州毒地案”再审中检察机关支持起诉存在可能性

第一，我国《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉原则为检察机关支持“常州毒地案”的再审申请人提供了基本法层面的依据;《环境案件解释》中的规则写明了支持起诉的行为方式，从行为规则层面有力地对环境民事公益诉讼中的检察机关提供了支持。第二，现行有关检察机关支持起诉的法律规定中并未明确规定依法支持起诉的时间节点，“法无禁止即可为”， 因此检察机关在再审中支持起诉是可行的。第三，检察机关的诉讼参与权与法律监督权并非同一职权，不存在重复履职之说。

综上，“常州毒地案”再审中，检察机关具有支持起诉的可能性。

（二）“常州毒地案”再审中检察机关支持起诉有必要性

绿发会提起再审的原因是其认为“常州毒地案”二审判决存在严重错误，主要表现在：案涉地块污染事实没有查清，地下水污染责任未明确;土地收储协议故意忽略污染，危害社会公众利益的事实没有查明;对案件的基本事实的认定缺少证据证明，适用法律严重错误，曲解了《环境保护法》“损害担责”原则和法律规定，误导社会价值观;地方政府作为案件利害关系人，是案件必要的诉讼参与人，但二审法院拒绝追加地方政府为第三人。

如再审程序能够启动，绿发会将要面临的对手包括但不限于作为污染主体的公司、地方政府以及地方环保局，相对弱势，检察机关支持起诉应能修正环境民事公益诉讼原告的不利地位。另外，受检察机关支持起诉的职责范围所限，环境民事公益诉讼中的其他诉讼参与方的诉讼实力也不因检察机关的参与而被削弱。检察机关的支持起诉还能够提高诉讼的效率。

因此，“常州毒地案”再审中，检察机关具有支持起诉的必要性。

综上，笔者认为，“常州毒地案”如进入再审程序，检察机关能够且应该依法支持起诉。

注释：

李丽.论环境民事公益诉讼中检察机关的支持起诉——从泰州环境污染纠纷案展开[J].南京大学法律评论，2016（2）：275-290.

陈亮.环境公益诉讼研究[M].法律出版社，2015：228-230.

参考文献：

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