关于加强南水北调中线水源地保护和管理的思考

2019-09-17

长江科学院院报 2019年9期

(1.南水北调中线水源有限责任公司，湖北丹江口 442700； 2.长江科学院流域水环境研究所，武汉 430010)

1 研究背景

南水北调工程是解决我国北方地区水资源短缺、优化水资源配置的一项重大战略举措，分为东线、中线和西线。其中，丹江口水库是中线工程的水源地，也是汉江流域的关键控制性水利枢纽工程，为河南、河北、天津和北京4省市提供生活、生产及生态用水[1]。中线工程自2014年12月12日正式通水以来，截至2018年年底，已不间断地安全供水1 481 d，向北京、天津、河北和河南4 省市累计供水超过190亿m3，惠及了沿线19座大中城市的 5 300多万居民，在保障水安全、修复水生态、改善水环境、优化配置水资源等方面充分发挥出了社会、经济、生态等综合效益[2]。良好的水质和稳定的水量是南水北调中线工程顺利运行的重要保障[3]。丹江口水库作为南水北调中线工程水源地，其管理水平和状况直接影响到受水区居民用水安全[3]。目前，水库的水质和生态系统健康状态整体上处于较好的水平，2017—2018年水质监测结果显示水库水质维持在Ⅱ类，陶岔渠首断面大部分时间符合Ⅰ类水要求，满足南水北调中线工程调水的需要。

经过“十一五”和“十二五”期间开展的丹江口库区及上游水污染防治工作，水源保护区(正常蓄水位相应水面面积1 050 km2)内的入河排污口基本被取缔。然而，由于一些客观和历史原因，中线水源地保护和管理方面仍存在问题，如新增消落区土地不合理开发利用带来的水质污染问题，水库上游部分支流的入库断面水质难以达标[4-5]，局部库湾、库汊和支流回水区出现富营养化趋势和水华风险[6]，水源地的保护和管理针对性的法律法规尚未建立，导致管理、监督、行政执法等较为艰难。本文将分析和梳理中线水源地存在的具体问题，结合十九大以来的新形势、新要求，提出丹江口水库保护和管理的对策和措施。

2 水源地概况

丹江口水库位于汉江上游，地处鄂西北、豫西南交界处的大巴山、秦岭与江汉平原过渡地带[2]。水库大坝坝址位于汉江与其支流丹江汇合口下游800 m处的湖北省丹江口市，控制流域面积9.52万km2，多年平均入库水量387.8亿m3。水库位置见图1。

图1 丹江口水库位置示意图Fig.1 Map of Danjiangkou Reservoir’s location

丹江口水利枢纽分初期工程和大坝加高工程两期建设。初期工程于1958年开始兴建，1967年11月下闸蓄水，1973年底竣工，为混凝土重力坝，坝顶高程162 m，水库正常蓄水位157 m，水库任务为防洪、发电、灌溉、航运等。大坝加高工程由初期工程加高续建而成，于2005年9月开工，2013年主体工程完工，并通过蓄水安全鉴定，2013年8月底蓄水验收。大坝加高工程完建后，坝顶高程由162 m提高到176.6 m，正常蓄水位由157 m提高至170 m，相应水库水面面积由745 km2提高到1 050 km2，相应库容由174.5亿m3提高到290.5亿m3，水库由年调节水库变为多年调节水库。水库任务调整为以防洪、供水为主，结合发电、航运等综合利用功能[2]。

3 水源地功能定位及水质目标

丹江口水库是南水北调中线工程水源地。根据《水功能区划分标准》(GB/T 50594—2010)、《全国重要江河湖泊水功能区划》(2011—2030)、《关于公布全国重要饮用水水源地名录的通知》(水资源函〔2011〕109 号)，丹江口水库是国家重要饮用水水源地、一级水功能区，承担着为南水北调中线工程供水的艰巨任务。根据《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》要求，丹江口水库水质目标为：到 2020 年末，丹江口水库和中线取水口水质稳定并保持在Ⅱ类，库区总氮浓度不劣于现状水平[2]。根据水库功能和水质目标要求，丹江口水库供水最主要的任务是要确保有水可调、水质优良。

4 水源地保护与管理问题分析

4.1 水库管理薄弱

(1)水库管理设施薄弱。目前，丹江口水库除大坝附近有少量界碑、标示牌、隔离网外，库周无任何隔离措施。库周或库外的人类开发利用活动，容易给库区局部水域带来一定的污染问题。其次，尚未规划和建设水库消落带监测系统。水库库面大，达1 050 km2，消落区面积为434 km2，库岸线约4 800余km，仅靠少量人力巡库，难以有效和及时发现问题。

(2)水库消落区管理难度大。中线工程通水后，水质长期稳定达标的目标对库区保护和管理提出了更高的要求，经济发展与水源地生态保护之间的矛盾凸显，水库消落区生态屏障功能退化、农业生产导致面源污染、拦汊筑坝、水库岸线无序开发等问题对丹江口水库水质保护工作构成新的挑战。尽管目前消落带已禁止农业种植，但尚无相关管理规划和管理法规。由于水库周边人多地少的矛盾十分突出，大片平缓土地仍是当地政府和居民极力争取利用的土地资源。2017 年农业耕种面积仍占消落区的30%，尤其是淅川县境内库区，农田与水库无明显隔离缓冲空间，频繁的耕作造成植被破坏、土壤流失，增加了降雨径流的悬浮颗粒物输入，产生的农业面源污染风险很高。加之历史上长期农业种植过程中，土壤中化肥和农药有一定存量，氮磷等营养物质以及持久性污染物农药通过降雨或淹没过程进入库区水体。2005—2017年10多年的持续水质监测结果显示，水源地总氮浓度距离Ⅱ类水体仍然有较大差距，消落区及近库岸流域的面源污染输入可能是库区总氮过高的主要原因。

(3)水库保护和管理经费尚无渠道落实。国家发展和改革委员会在核定南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格时，仅考虑和估列了丹江口水库大坝运行管理维护费用，而未列支水库保护和管理费用。丹江口水库作为北方重要城市饮用水水源地，其水环境保护工作任务也是水库管理单位日常重要工作内容之一，无相应经费作为支撑，开展该项工作难度较大。

4.2 部分入库支流污染形势依然严峻

在实施丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十一五”和“十二五”规划期间，水库库周的排污口点源已基本清理完毕，但面源污染以及随支流汇入的污染物仍对水库水质构成威胁。

汇入水库的河流，除汉江、丹江外，库内还有12条支流汇入汉江，分别是白河、堵河、天河、浪河、剑河、犟河、官山河、泗河、神定河、将军河、犟河、曲远河等；4条支流汇入丹江，分别是湘河、老鹳河、淇河、淘沟河；目前入库口均设有水质监测断面。根据2017—2018年逐月水质监测数据，16条河流中大部分支流入库口监测断面水质能常年满足Ⅲ类要求，但仍有部分支流不达标，难以满足水功能区水质要求；此外，入库支流总氮浓度常年在2～10 mg/L，严重威胁库区水质安全。表1给出了2017—2018年5条水质较差的支流逐月水质评价情况。从表1可以看出汉江支流神定河和泗河常年水质超标严重，为Ⅴ类和劣Ⅴ类，总磷、氨氮和高锰酸盐等参数超标频次较高；剑河部分时段水质超标；原来污染较为严重的丹江支流老鹳河和汉江支流犟河水质有明显好转，已由2017年的Ⅳ类或Ⅴ类提升成Ⅱ类或Ⅲ类。

表1 2017—2018年丹江口水库部分支流逐月水质评价
Table 1 Monthly water quality assessment of tributariesof Danjiangkou Reservoir from 2017 to 2018

年份月份水质类别神定河泗河剑河犟河老鹳河201720181劣Ⅴ劣ⅤⅡⅣⅢ2劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ劣Ⅴ3劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅢ4劣Ⅴ劣ⅤⅤⅢⅤ5劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅢⅢ6Ⅴ劣ⅤⅢⅢⅢ7劣Ⅴ劣ⅤⅣⅢⅣ8Ⅳ劣ⅤⅢⅢⅣ9ⅣⅣⅤⅣⅢ10ⅤⅣⅤⅣⅡ11劣ⅤⅣⅡⅡⅡ12劣ⅤⅤⅢⅣⅡ1Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅡ2劣Ⅴ劣ⅤⅡⅢⅢ3劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅢ4ⅤⅣ劣VⅢⅡ5劣Ⅴ劣ⅤⅢⅡⅡ6Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ7劣Ⅴ劣Ⅴ劣ⅤⅡⅡ8VⅤⅢⅡⅡ9V劣ⅤⅡⅢⅡ10V劣ⅤⅣⅡⅡ11劣ⅤVⅢⅡⅡ12劣V劣ⅤⅡⅡⅡ

4.3 政策和法律法规体系尚需完善

中线水源地的管理体制机制尚不健全。中线水源地存在管理碎片化，责、权、利不明确，管理被动性与滞后性突出等问题。亟需构建自上而下、高效、统一、权威、责任明确、协调有序、严格监管、保护有力的管理机制，配齐管理人员，建立管理制度，完善工作机制，并合理划分国家、地方政府、管理单位之间的责、权、利，规范水库管理和利用行为，协调处理好水质保护与社会经济发展的矛盾，为实现一库清水永续利用提供制度保障。

中线水源地保护和管理的相关政策法规尚未建立。目前，除淅川县政府出台了《淅川县南水北调丹江口库区国有资产资源管理办法》和《关于进一步加强库区国有资产资源管理工作的通知》2个文件，县级以上还没有关于丹江口水库管理方面的专门政策法规，丹江口水库管理工作缺少国家政策依据，水域(消落区)的保护和管理标准不健全，围库造湖、回填造地、占用库容、滥采河砂等问题时有发生，不同程度地干扰着消落区生态环境，影响水库供水安全、防洪安全和生态安全。

水源地跨区域协调管理难度大。中线水源地包括陕西、河南和湖北省的8个市的43个县(市、区)，如表2所示，其中水库水域横跨了湖北和河南2省。目前，中线水源地管理和协调仅由流域管理机构长江水利委员会主导，鄂、豫、陕三省的水利厅以及十堰、南阳、汉中、安康、商洛5市人民政府共同参与，每2 a召开一次丹江口水库水行政执法联席会议，会议通过了《丹江口水库水行政联合执法工作制度》《丹江口水库水行政执法信息通报制度》[7]，但上述制度缺乏一定的约束性，亟需建立有法律、法规约束力并包含详细实施细则的水库管理和协调制度。

表2 丹江口水源区涉及行政区Table 2 Administrative regions involved in the sourcearea of Danjiangkou Reservoir

5 中线水源地保护和管理对策

5.1 强化水库管理

(1)建设必要的水库管理设施。首先，南水北调中线水源地是国家重要水源地，应参照北京密云水库等沿库岸逐步建设隔离带，形成相对隔离区，以减少人类活动对水库生态环境的干扰和破坏，涵养水源；其次，因地制宜修建适当的库岸带拦污设施，尽量拦截和削减入库污染物；再次，充分发挥已有库区水质监测系统(31个固定监测断面，7个固定、浮动监测站及日常巡测)和鱼类增殖放流站的作用，保护水环境并逐步修复水生态；最后，建设水库监控系统，重点对水库界桩、界牌、隔离带以及水库消落区和重点库面进行监控，第一时间发现问题，派人核实，及时通报和发布信息，通过联席会议等妥善处置。

(2)规范库区消落带保护和利用模式。统筹考虑丹江口水库消落区地形地貌、生态环境特点、人类活动、已有涉水工程等实际情况，以及生态环境保护等方面的要求，科学合理制定水库消落区保护规划，科学划分水库水域(消落区)的功能分区，包括生态保护区、生态保留区和生态修复区，进行严格分类管理，提出不同功能区禁止人类活动、恢复自然生态环境的各项保护措施，促进水库消落区的有效保护；针对丹江口水库饮用水水源地的重要地位，结合水库特点，制定丹江口水库消落带管理办法以及相关的规章制度、指导意见和实施细则等，明确丹江口水库管理单位与地方政府在消落区管理方面的相关职责。

(3)进一步核增水库保护和管理经费。建议在水资源费核算时，增列水库管理单位对水库的保护和管理的工作经费，进一步规范水资源费的使用。

5.2 加强支流水质改善和提升工作

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的方针，并结合国家近期实施的“河(湖)长制”工作，加大对丹江口水库及其上游支流入河(库)污染物的核算、监督与考核工作；并加大对丹江口水库及其上游支流水资源保护、水环境治理、水环境管理、水域岸线保护、水生态修复以及监督执法等工作力度。具体而言，对于上游超标支流如神定河和泗河等，在全面排查污染物来源的基础上，坚持问题导向，制定河流保护和治理方案，督促地方河长(即政府党政负责人)对所负责的河流按照实施难易程度，分近远期实施，并建立有效监督、考核和问责机制；对于部分水质好转的河流如老鹳河、犟河等，建立河流水质维护长效机制，防止河流水质变差；对于水质一直较好的支流，做好水质监测和管理，继续维护河流生态系统平衡。

5.3 出台针对性的中线水源地保护和管理法律法规

梳理中线水源地现行的保护和管理的法律法规。收集、整理和研究现行的法律法规、部门规章以及地方法规中与中线水源地水源相关的条款，应废止或重新制定部分过时、错误的规定；重新修订相互矛盾、残缺或有问题的规定；以立法的形式补充和完善立法空白点。立法中应将水源地水资源、水环境和水生态保护作为立法目标[7]。

尽快出台《南水北调中线水源地保护与管理条例》等法规文件。在与上位法不抵触的前提下，需要针对中线水源地的自然条件、经济社会发展水平等提出更具针对性的实施细则，落实水法、水污染防治法、水土保持法等法律法规相关要求。为此，建议借鉴现行的《太湖流域管理条例》《陕西渭河流域管理条例》等，尽快出台《南水北调中线水源地保护与管理条例》，以法规的形式进一步明确各管理主体责任以及联席会议制度的地位，重点关注中线水源地水污染联防联控具体措施、水环境信息通报与共享平台建设等内容[7-8]。