琵琶湖国定公园法律制度及对我国国家公园立法的启示*

鲁 希

(湖南财政经济学院,湖南 长沙 410205)

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《建立国家公园体制总体方案》，明确了国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，并在立法保障部分提出了“研究制定有关国家公园的法律法规”的要求，表明我国国家公园立法和制度设计已被提上日程，亟需广泛开展有关研究尤其是法学研究。

根据世界自然保护联盟 IUCN(1994)提出“以生物多样性及自然资源、相关文化资源的保护为目的，应采取法律或其他有效手段对相关陆域、海域进行管理”的要求，日本建立了由自然公园、自然环境保护区、鸟兽保护区等构成的自然保护地体系。畠山(2004)、加藤(2008)的研究结果显示，自然保护地体系中处于最根本地位、且国民认可度最高的是自然公园(包括“国立公园”“国定公园”和“都道府县(1)“都道府县”是日本的行政划分，包括1都、1道、2府和43个县，都是最高地方行政区，相当于我国省一级行政分区，只是名称不同。立公园”)。经过近百年的发展，日本的自然公园体系已然成熟且独具特色。近年来国内对日本自然保护地的研究日益增多。杜文武(2018)在考察了日本自然公园的体系结构后，提出了对我国构建国家公园体系的借鉴和思考。许浩(2013)、赵人镜(2018)等梳理了日本自然公园的发展历史和主要特点，分别从指导思想、规划设计和管理体制方面提出了对我国设置国家公园或森林公园的相关建议。这些研究以描述性为主，着重介绍日本自然公园体系的情况，多发表在林业类期刊上，而以法律视角的探讨较少。这些研究为我国研究国家公园立法提供了一定借鉴，但是有必要对日本国家公园立法展开更多的具体研究。

琵琶湖作为日本法治较为成熟和治理实效显著的代表性国定公园之一，值得认真研究借鉴。琵琶湖位于本州岛内陆的滋贺县，是日本最大的湖泊，也是仅次于贝加尔湖、坦干依喀湖的世界第三古老湖泊。湖泊面积约670平方公里，占滋贺县面积的约1/6，湖岸绵延235公里，贮水量达275亿立方米，为淀川流域下游的京都、大阪等地1450万人提供水源。因其历史悠久、风光秀丽，拥有景色绝佳的“近江八景”，为防止自然环境遭破坏,保护优美的自然风景地，琵琶湖及其周边区域被指定为“国定公园”。经过多年来的管理，琵琶湖国定公园的重要景观和自然风光得到了很好的保存，并且通过自然公园的标签效应促进了当地环保旅游业的发展。因此，本文选取琵琶湖国定公园为研究对象，通过文献调查法对其法律体系及其特点进行个案分析，从中总结出可供我国国家公园立法借鉴的有益经验和启示。

一、日本以《自然公园法》为核心的国家公园法律体系

(一)专门法

日本有着较为完善的国家公园法律体系，其最大特点就是拥有处于核心地位的专项立法《自然公园法》。该法的前身是《国立公园法》，标志着日本国家公园制度的创立。从专门法的准备立法到不断修订、完善，至今已有近百年的发展历程，推动着日本自然公园法律体系的形成。

早在上世纪二十年代以前，日本便开始讨论制定自然公园的相关法律制度。1920年田村刚(2)被称为“日本国立公园之父”。受内务省(3)日本国行政机构之一，负责辅佐天皇、发布诏勅与叙位等一切和朝廷相关职务，为八省之中最为重要的省。1947年12月31日废止，自然公园相关事务拨归环境省管理。委托赴欧美多国进行实地调研，在考察了美国、加拿大、英国、西班牙、意大利亚、瑞士、德国等地的国有森林修养设施和国家公园等场所后，1924年回国提交调研报告，并在随后的五年间集中发表了127篇关于国立公园的著作和文章，极大地推动了日本国立公园的设置及其法制进程。1930年1月内务省成立“国立公园调查会”并设置了制度特别委员会，开始对国立公园制度进行研讨，同年10月出台了具体的法案纲要，供有关部门立法参考。次年3月，在广泛借鉴欧美各国相关经验的前提下，日本政府以“实现对优美的自然风景地的保护以及国民保健、修养、教化”为目的出台了《国立公园法》(1931年4月1日开始实施)。该法以包括私有土地在内的指定公园区域作为管理对象，对区域内的一部分行为进行了规制(禁止或限制)，并且规定了在公园区域内的各种设施的建设均需要获得管理者的许可等内容。但是，该法中关于国立公园开发限制的规定缺乏实效性条款，且未能明确都道府县基于地方条例设置的公园保护区的法律地位，在实施一段时间后，体现出了较大的现实局限性。

鉴于此，日本政府于1957年重新制定了一部《自然公园法》对相关规定进行了补充，替代了原来的《国立公园法》。新法在旧法“对优美自然风景地进行保护”的基础上增加了“促进其利用”的立法目的，开始考虑公园区域内观光资源的开发与利用，同时增加了分区管理制度，细分了区域内的功能定位。此外，为了对各类保护及开发利用行为进行引导和规范，还出台了《自然公园法施行规则》和《自然公园法施行令》等配套法规。

(二)其他相关法律

部分自然公园的区域内可能存在由不同法律所指定的其他类型的自然保护地，如国际湿地、自然环境保护区、栖息地保护区、鸟兽保护区、天然纪念物等。以琵琶湖国定公园为例，其部分区域(包括琵琶湖及湖岸)陆续被选定为“琵琶湖鸟兽保护区”(1971年)、“湖沼水质保全特别措施法指定湖泊”(1984年)、“重要传统建筑物群保存地区”(1991年)、“琵琶湖国际重要湿地”(1993年)、“重要文化景观”3处(2006年、2007年、2010年)、“日本遗产”(2015年)等。在这种情况下，除了《自然公园法》及其配套法规以外，琵琶湖国定公园的保护和利用还涉及到如《拉姆萨湿地公约》《自然环境保护法》《物种保存法》《鸟兽保护法》《文化财保护法》等多部不同类型自然保护地的国际和国内相关法律法规。2015年颁布实施的《琵琶湖保全再生法》中首次明确了琵琶湖“是拥有多种价值的国民资产”的法律地位，并确立了以“琵琶湖和人的共生”为基调的基本方针，具有划时代的意义。不少学者期待在该法的推动下，不久的将来，琵琶湖能成功入选“国立公园”(国家公园)，进一步提高其功能定位。

由于琵琶湖国定公园的管理主体是滋贺县政府，根据琵琶湖生态环境及其功能定位的不断变化，一系列地方条例相继出台。《滋贺县公害防治条例》(1969年)、《滋贺县琵琶湖富营养化防止条例》(1979年)、《滋贺县琵琶湖芦苇群落保全条例》(1992年)、《滋贺县环境基本条例》(1996年)、《琵琶湖休闲利用合理化条例》(2002年)等地方层面的法规，对包括琵琶湖国定公园在内的滋贺县相关区域的保护及合理利用起到了积极的作用。

另外，自然公园内的保护和利用需要依靠众多相关制度，如土地开发项目的环境影响评价制度、自然资源的生态效益补偿制度、生态保全的政府信息公开制度等，而这些制度的法律依据涉及广泛。因此，包括《环境基本法》《环境影响评价法》《生物多样性基本法》《自然环境保护法》等相关法律法规也将对琵琶湖国定公园的保护和利用产生一定影响。

近年，随着现行法律制度的不断修订完善，人们发现防洪设施的建设、围湖造田、河湖岸湿地资源的肆意开发等传统问题已得到有效解决，琵琶湖生态环境治理的成功经验也受到世界各国的推崇。

二、琵琶湖国定公园法律制度的重要特点

(一)“差异化”功能分类

根据《自然公园法》第2条的规定，自然公园按照不同的功能定位分为国立公园、国定公园和都道府县立自然公园三类。截至2019年3月31日，日本已有国立公园34处、国定公园56处、都道府县立自然公园311处，自然公园占国土面积比例达到14.8%，远高于美英韩等国。其中，国定公园常常与国立公园一起被认为是广泛意义上的“国家公园”。这是因为二者均需经过中央环境审议会的审查并由环境省长官指定，其规划、建设、管理方面的具体制度及其法律依据基本相同，可判定两者具有很大的共性(详见表1)。此外，《自然公园法》由总则、国立公园及国定公园、都道府县立自然公园、罚则和附则共五章内容构成。从其章节划分上也可以看出，“国立公园”和“国定公园”的相关规定具有统一性。也就是说，除了入选条件、管理方式和费用负担等方面存在细节性差异以外，二者几乎可以被等同看待。而“都道府县立自然公园”的法律依据为各地基于《自然公园法》制定自主制定的自然公园条例，其法律制度体系明显不同于其他两种类型，是区别于“国家公园”的“地方性公园”。

作为日本最古老、最大的天然湖泊，琵琶湖在国家级自然资源方面的代表性可见一斑。事实上，早在1922年琵琶湖就曾被推选为国立公园候选地。但在《国立公园法》制定之初，着重考虑了候选地是否具有“实现对日本优质风景地保护”的可能性。而当时琵琶湖区域(包括湖面、岛屿和沿岸居民集聚地)中60%以上的陆地面积为私有土地，被认为“不利于实现其国民保健修养价值”，因此，琵琶湖最后并未入选。随后的二十多年来，地方政府和当地居民作了许多努力，一再向国家建议，希望能将琵琶湖认定为国立公园，但由于琵琶湖地处日本第二大人口聚集的关西地区的上游，既要通过水利电力设施的建设来保证其防洪、供水等生态功能，又要通过围湖造田来发展当地经济，特殊的功能定位使其一直未能如愿。琵琶湖及其周边地区因内湖消失、森林过度砍伐、农林工业设施的过度开发等而导致了自然景观破坏，不合理的开发与利用使其与国立公园的入选要求渐行渐远。直到1949年5月《国立公园法》进行修订(4)增加了关于公园项目的受益者负担的规定，在特别区域内指定需要特别维持景观地区为特别保护区并强化区域内的行为规制，同时导入新的准国立公园区域的指定制度。时，增加了“国定公园(即准国立公园)的选定制度”，琵琶湖才于1950年入选首批国定公园，依法由滋贺县政府负责管理。后基于1957年的《自然公园法》，对琵琶湖国定公园的保护和利用的面积进行了调整，并根据管理规划进行了精细的功能区划。水谷(2016)认为，国定公园的入选条件和入选流程虽然没有国立公园那么严格，但绝不是“二流的国家公园”。琵琶湖虽因其功能定位被指定为国定公园，但其法定地位与国立公园相当，体现了日本国家公园体系中“差异化”的功能分类。

表1 日本自然公园的三种类型的比较

来源：根据《自然公园法》(2014年修订版)等整理。

(二)“阶梯式”分区管控

根据《自然公园法》中关于公园规划的具体要求，公园管理者将琵琶湖国定公园划分成了以保护为主的“特别区域”和具有缓冲作用的“普通区域”，并针对不同区域内的行为进行了限制。这些行为包括：建筑物的新建、改建和增设；木材和竹子的采伐；土石的开采；河川、湖泊等的水位水量的调整；标识标牌、广告牌等的设置；室外物品堆放或贮藏；水域的填埋或围垦；土地形态的更改；植物的采摘或损伤；动物的捕猎或杀伤；植物的栽培或播种；动物放生；家禽放牧；湿地、滩涂等的进入；车马船只等交通工具的使用和飞机的着陆等。

琵琶湖国定公园包括琵琶湖(全湖)及其周边的伊吹山、贱岳山、三国山、从比良连山至比睿山之间的山脉、濑田川等一带，跨越滋贺县和京都府两个一级行政区，总面积97601公顷。其中，特别区域94261公顷，占比96.6%；普通区域仅为3187公顷，占比3.3%。在此基础上，按照管理的严格程度又将“特别区域”进一步划分为“特别保护区域”和3种特别区域。如在“特别保护区域”内，上述所有限制行为均需经环境省长官审批才能实施；在3种特别区域内，除了木材和竹子的采伐和家禽放牧等行为需向滋贺县或京都府知事呈报备案外，其余所有行为皆需经滋贺县或京都府知事审批才能实施；在普通区域内，也有一半的行为需要向滋贺县或京都府知事呈报备案方可实施(详见表2)。

表2 琵琶湖国定公园的分区管理情况

来源：根据《自然公园法》和环境省数据整理。

这种“梯级式”分区管理制度，反映了不同区域的定位和功能，旨在实现公园内自然资源的有效保护和合理利用，体现了IUCN提倡的“坚持保护优先，兼顾利用”的原则。

对自然公园的区域进行功能分区，能满足差别式管理要求，以达到整体区域内“保护”和“合理利用”之间的平衡，这是日本自然公园规划体系中最重要的特点。根据《自然公园法》的规定，为更好的对公园的使用强度进行规范，按照景观、自然风光和人类对环境的影响程度等指标，将琵琶湖国定公园精细划分了五个等级，实行严格程度从高到底的梯级式管理。值得注意的是，五个等级中面积占比最高的是实行“标准”程度管理的第2种特别区域(其中90%为琵琶湖水域)，面积最小的则是实行“最严格”程度管理的特别保护区。在日本大部分国立公园和国定公园中也存在这种情况。这是因为精细化的等级划分准确反映了各区的功能定位，具体化的细则和措施的实施足以保证各区的有效管理。

(三)“地域制”统一管理

以自然公园为单位的区域范围内，势必会出现河流、森林、湿地、历史遗迹等多种保护对象，同时作为土地私有制的国家，区域内难免会出现土地权属与公共利益的协调问题。因此，日本自然公园体系是以一种“划片区”的整体性思维来构建的，即所谓“地域制”管理模式。这种模式包括两个方面：一是将复杂多样的保护要素整合到一个区域内，进行系统性管理；二是将区域内不同权属土地全部集中统一管理。

根据《自然公园法》的相关规定，优质自然景观所在的风景地即有可能被选定为自然公园。而一旦入选，围绕这个自然景观的一整片区域将被划定成指定区域并由国家或都道府县统一管理。这时，原本作为各环境要素保护责任部门的农林渔业、环保、水利等部门将成为自然公园管理的协助者。若多个职能部门在同一片区域内实行分散型管理，很容易出现部门间互相推诿、责权不清的情况，而《自然公园法》中明确规定了国家或都道府县的管理责任，对于国立公园更是直接采用由中央到地方的垂直管理，大大地降低了部门间利益不协调、地方政策干扰等可能。而琵琶湖国立公园则由地方管理为主，公园规划的制定及实施过程接受国家的指导和监督。

另一方面，由于公园管理者无法拥有全部土地的所有权，基于《自然公园法》的自然公园的保护和利用，往往需要通过“私有土地公有化”和“对私有土地的所有权实行公法限制”两种手段实现。《自然公园法》第4条关于尊重财产权及与其他公益的调整的规定(5)この法律の適用に当たつては、自然環境保全法 (昭和四十七年法律第八十五号)第三条 で定めるところによるほか、関係者の所有権、鉱業権その他の財産権を尊重するとともに、国土の開発その他の公益との調整に留意しなければならない。，强调了在尊重有关人员所有权、矿业权及其他财产权的同时,应注意与保护国土及其他公益。因此，无论是哪种方式，都必须在尊重私权的前提下，取得所有人的理解和许可。

琵琶湖国立公园刚成立时，拥有大量私有土地，政府为了更好地实施保护，曾试图收购所有私人土地，尤其是借助1972年的琵琶湖综合开发项目，购买了野田沼、海津大崎、知内滨等13处地区78.2公顷的私有地。但迄今为止，仍有部分湖面、土地没能改变其权属。日本环境省的数据显示，琵琶湖国定公园中含有75.6%的国有土地，7.6%的集体所有土地和16.8%的私有土地。针对剩下的近17%的私有土地，主要采取“公法限制”的手段统一进行区域管理。

针对纷繁复杂的土地权属及其行使等问题，2002年修订的《自然公园法》第二章第六节专门对国立公园和国定公园的风景地保护协定制度进行了详细规定。如根据第43条第1款(6)環境大臣若しくは地方公共団体又は第四十九条第一項の規定により指定された公園管理団体で第五十条第一号に掲げる業務のうち風景地保護協定に基づく自然の風景地の管理に関するものを行うものは、国立公園又は国定公園内の自然の風景地の保護のため必要があると認めるときは、当該公園の区域(海域を除く。)内の土地又は木竹の所有者又は使用及び収益を目的とする権利(臨時設備その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。)を有する者(以下「土地の所有者等」と総称する。)と次に掲げる事項を定めた協定(以下「風景地保護協定」という。)を締結して、当該土地の区域内の自然の風景地の管理を行うことができる。(略)的规定，公园管理者为了保护公园内的自然风景地而实施必要的指定管理事宜时，可以与相关土地所有者达成“风景地保护协议”，明确管理的土地区域、管理方法、保护自然风景地的必要设施建设、协议的有效期限和违反措施等。也就是说，私有土地所有者可以在不改变地权的前提下，与政府或民间管理组织(7)以自然环境保护管理及可持续利用为目的而成立的非营利性组织，可以提交申请成立公园管理团体，经环境省长官或都道府县知事指定，在当地公报上公示后，便能成为自然公园的民间管理者。等公园管理者之间达成代管协议，实现公园区域内无权属的统一化管理。为了保障公共事业和公共利益，公园区域内的私有土地所有者行使所有权受到了限制，使其负不作为义务或容忍义务。当然，这种牺牲也是有回报的，即通过“风景地保护协议”的签订，土地所有者可以享受土地继承税、闲置税等税费减免优惠政策(如图1所示)。这一制度极大地激发了私有土地所有者和民间团体参与自然风光保护和公园管理的主观能动性，同时也解决了可能因土地权属不同而无法推进统一化管理的难题(加藤2008，田中2010)。

图1 琵琶湖国定公园的风景地保护协议制度下各主体间关系

三、对我国国家公园立法的启示

我国虽然已有多个国家级自然保护区，但涉及保护区的法律法规均是在上世纪八九十年代制定的，且缺乏国家层面上位法，制度规范不统一、法律效力薄弱等问题凸显，无法适应当前保护自然和建立国家公园体制的需求。尤其在2014年以来，随着国家公园体制改革步伐继续加快，我国已先后建立了10个国家公园体制试点，但因各地对国家公园的概念、建设目的、价值认识不同，常常难以实现有效保护和合理开发利用的目标(黄宝荣等2018)。因此，针对我国国家公园立法的相关问题，日本琵琶湖国定公园的法律体系和法律制度的特点可以给与我们以下启示：

(一)出台综合性专门立法，完善配套法规。

与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，保护应该更为严格，管理层级也应更高，因此需要综合性高位阶的法律作为其法律体系的核心。目前我国虽然已有《森林法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》等国家层面的法律法规与国家公园相关，但没有专门针对国家公园立法，导致了法律体系的分散性。此外，除了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等少数行政法规以外，多数法律文件如《国家湿地公园管理办法》《水利风景区管理办法》等，皆是由国家相关部门或地方立法机关制定的，法律位阶低，影响国家公园管理体制的协调性和统一性，也影响国家公园保护实效。

日本的《自然公园法》作为自然保护地体系中最早的一部专门法，既是一部以完整的生态系统为对象的综合性立法，也是一部明确了国家公园法律地位的国家层面高位阶法律。笔者认为，我国应该借鉴日本经验，尽快出台我国以国家公园为主要对象的自然保护地法。在该专项立法中应该坚持“山水林田湖草是生命共同体”理念，结合不同地区的自然资源现状和发展地位，明确自然公园的定义、分类、选定条件与流程、管理责任和相应制度等，为形成健全的国家公园法律体系奠定基础，从根本上解决分散性法律体系带来的管理问题。

(二)明确国家公园功能定位，实施分类分区的管理制度。

中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，国家公园被定义为“以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高”。考虑到我国国土面积较大，各地区实际情况存在很大差异，在众多符合基本标准的候选地中，应当根据该定义对国家公园进行细化的分类设置。

借鉴日本根据功能定位将国家公园分为国立公园和国定公园，对于具有防洪、供水等特殊生态调节功能的候选地进行合理划分，从而实现自然生态系统原真性、完整性保护的同时，也能尽量减低因此而对当地安全、经济等方面造成的负面影响，体现“人与自然和谐共生并永续发展”的功能定位。

另外，目前我国自然保护区也实行了分区管理制度，基本都是采用“三区”(即核心区、缓冲区、实验区)的分区模式。其中，“核心区”禁止一切人类活动，类似于日本的“特别保护区域”；“缓冲区”作为中间地带，主要通过调节人类活动减少对自然环境的影响，以达到“保护”与“开发”的平衡，类似于日本的“第1-3种特别区域”；“实验区”则是保护区与外界连接的缓冲地带，主要通过限制人类活动的规模来缓解生态破坏问题，类似于日本的“普通区域”。从功能分区的类型来看，我国自然保护区与日本自然公园有着许多相似之处，但在最需要“调节各方利益关系，平衡保护活动与开发利用活动”的中间环节，我们缺乏更精细化的分区管理，不利于自然保护区多重功能的评估。从功能分区的标准和内容来看，日本自然公园的三种类型都是依据《自然公园法》确定的，能够保持高度统一，不同于我国自然保护区、风景名胜区等多种分区标准可能重叠的情况，更有利于全国范围的规范性管理。

分类分区的管理模式是国家公园规划管理的核心，是落实管理者意图的根本保障。因此，在构建国家公园管理体系时，应借鉴国外成功经验，首先确保分区管理制度具有权威且充分的法律依据。此外，分区标准高度统一、措施内容清晰明确等也是值得我们借鉴的成功经验。

(三)采取统一化管理模式，明确管理职权。

目前，我国在流域治理、湿地保护、自然保护区管理等方面都存在权属不清、多头管理等问题，亟需从分散型管理向集中型管理模式转变，不少地方已经开始尝试领导小组负责制、增设专门行政管理机构等解决方案。在这种背景下，国家公园立法时必须明确相关区域的综合管理职能，结合生态环境保护管理和自然资源管理体制，由一个部门统一行使国家公园的管理职权。

日本自然公园法律体系中将多种保护要素整合到一个区域内，由指定政府机构进行系统管理的模式值得借鉴。如琵琶湖国定公园的管理权在滋贺县政府，特别区域的行为需滋贺县知事审批，既不需要额外设置新的专门行政机构，又实现了管理事权的统一性。

此外，“地域制”管理模式对于解决土地权属问题也有一定参考价值。虽然我国实行土地公有制，在自然公园管理方面并不存在所有权的公法限制问题，但因跨行政区域土地管辖问题导致权属纠纷的情况屡见不鲜。若能借鉴日本经验，对于划入国家公园的集体所有土地及其附属资源，通过地方政府间协议、产权人与政府间协议的方式，按照依法、自愿、有偿的原则让渡部分使用权，从而帮助公园管理者实施统一化管理，也不失为一种有效率的选择。