优粮补贴政策对稻谷产购储加销的影响研究

张树东 史成刚 董开华

我国粮食补贴政策在促进粮食生产、保障粮食流通、增加农民收入、提高粮食企业效益等方面起到了重要作用。2018年国务院决定完善最低收购价政策，下调最低收购价格，同时，国家对有关稻谷生产省份给予补贴，以切实保持优势地区稻谷种植效益基本稳定，保持我国稻谷生产基本稳定。由于稻谷是我国最大的口粮品种，涉及农户多、地域广，根据相关公开信息，黑龙江、吉林、湖南、安徽、河南等地稻谷补贴方案已经公布，补贴政策和金额有明显区域差异。就江苏而言对稻谷生产和收购环节给予补贴更备受关注，目前正是供给侧结构性改革转型期, 对优粮产购储加销一体化深度融合发展的可行性，如何引导地方粮食安全责任制的落地，推进粮食企业转型升级发展，助于新农村一体化建设等改革是摆在我们面前的一个重要课题。下面就江苏出台稻谷补贴政策的意义、做法、效果、存在问题及建议进行探讨。

一、稻谷补贴政策的重要意义

稻谷是我国种植面积最多的口粮作物，涵盖地区广、涉及农户多，在今年水稻价格整体低迷的环境下，水稻补贴政策备受关注。江苏对稻谷生产环节和收购环节实施补贴，明确“谁种粮谁受益”的政策目标，重点向规模稻谷生产者进行倾斜，鼓励发展适度规模经营、绿色优质生产、订单农业和品牌建设等。同时在全国首创对稻谷收购环节给予补贴，侧重粮食安全责任制建设，鼓励粮食企业开展优质优价收购，对企业组织市场化收购贷款予以财政贴息，对为解决农民卖粮难，对超标粮进行收购、合法处置的粮食企业也给予适当补助。为此，稻谷补贴政策的实施是认真落实国家粮食安全战略，深化稻谷收储制度和价格形成机制改革的重要支撑，有利于做强品牌、增加绿色优质粮食产品供给、促进农民持续增收，有利于推动形成“优粮优价”市场流通机制，引导粮食种植结构调整，促进粮食企业转型发展，调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全；有利于加快形成优质优价价格体系，深化农业及粮食供给测结构性改革。

二、江苏稻谷补贴政策的实施现况

为贯彻落实《财政部、发展改革委、农业农村部、粮食和储备局关于稻谷补贴的实施意见》（财建〔2018〕405号）文件精神，江苏出台《2018年稻谷补贴管理工作实施方案》，对稻谷生产和收购环节给予补贴，明确“谁种粮谁受益”的政策目标，重点向规模稻谷生产者进行倾斜，鼓励发展适度规模经营、绿色优质生产、订单农业和品牌建设等。全国首创对稻谷收购环节给予补贴，鼓励粮食企业开展优质优价收购，对企业组织市场化收购贷款予以财政贴息，商业银行与农发行享受同样的贴息政策。稻谷生产环节补贴计发依据原则上为2018年稻谷规模种植面积达到20亩及以上的规模稻谷生产者，具体补贴标准，由地方结合本地实际自行制定；稻谷收购环节补贴计发依据原则上为执行优质优价收购的粮食企业2018年稻谷收购量、收购价格以及一年期贷款基准利率，具体财政贴息测算价格及贷款贴息时长由地方结合实际自行制定，补贴依据和补贴标准在区域内统一。为此，各地陆续出台了2018年稻谷补贴的实施方案，明确补贴方式和标准。

纵观江苏各地稻谷补贴政策的实施，不同地区的补贴政策、补贴方式和标准差异很大。在生产环节受益对象基本确保达到20亩及以上的规模稻谷生产者，其补贴标准：70－120元/亩不等，没有顾及绿色优质品种种植、推广和创新管理等重点环节，只有高邮提出开展稻虾共作等稻田综合种养新模式。在收购环节受益对象基本确保执行优质优价收购的粮食企业享受银行贴息，时长在6-12月不等，大部分划期为2018年产稻谷上市至次年3月底前，部分市县还考虑收购、储存、加工、销售及品牌建设给予定向补助或奖励，其中考虑收购（包括储备粮）价差补贴的有淮安、江阴等；考虑品牌创建补贴的有宜兴、阜宁等；目前，侧重收购环节银行贴息多少，对于储存、加工和销售环节顾及不多。因此，基于区域粮食安全的角度，粮食光生产不流通或流通不畅，都会给粮食安全造成影响。

三、实施稻谷补贴政策的效果评价

江苏稻谷补贴政策的实施，一方面体现了国家对粮食生产支持力度进一步加大，在优化品种布局、发挥区域优势，稳定粮食生产、农民增收等方面，有效地调动了农民种粮的积极性；另一方面稳步推进粮食企业转型升级发展，鼓励粮食企业参与优质优价粮食收购，打造粮食品牌建设，解决农民卖粮难问题，落实粮食安全责任制，确保粮食安全、企业增效等方面起到了积极的推动作用，成效明显。

（一）利于国家宏观调控

2018年稻谷收购环节补贴，给粮食企业转型升级发展带来新的机遇，鼓励粮食企业参与农村土地流转，与种粮大户、家庭农场等粮食生产者深度融合，充分发挥粮食主渠道的作用，减少了市场供求及价格不稳定的风险，有力缓解粮食市场价格波动，保障国家粮食市场供求及价格稳定；切实落实好粮食安全责任制，确保国家粮食安全。

（二）利于农民增产增收

稻谷生产环节补贴后，优质稻谷种植面积有所扩大，品牌效应在放大，综合生产能力持续提高，增强了地方粮食安全。一是补贴直接增加了农民经济收入；二是引导农民选用优良品种，提高粮食质量，通过粮食企业优质优价订单收购途径实现优质增收。据初步调查了解，稻谷种植在20亩以上的直接补贴每亩120元，促进农民1hm2增收达到了850－1000元。为此，通过稻谷补贴政策，增加了农民收入，调动了种粮积极性。

（三）利于企业增量增效

鼓励粮食企业实行优质优价稻谷收购，给予银行贴息、优粮优质奖补、品牌创建补贴，以及解决农民卖粮难等特殊情况补贴，体现各级政府对粮食安全工作的重视。一是继续发挥粮食收储主渠道作用。以市场为导向，通过优质优价组织稻谷收储，降低粮食陈化和品质下降风险、减少保管损耗损失，增加收购环节补贴，使承储企业增加效益。二是推进粮食企业改革，使粮食企业产业链向前延伸，通过土地流转、股份合作、服务粮农，加大兼并重组，精细化管理，促进粮食产业转型发展提质增效。

（四）利于粮食生产流通

粮食优质品种的布局推广，粮食企业订单收购，产后环节奖补，使粮食生产与流通深度融合，形成利益共同体。一是提高了优质品种覆盖率和稻谷优质化率。实施稻谷补贴后，区域内优质品种覆盖率将大幅提升，优质稻谷的比重不断提高，有效提高了稻谷优质化水平。二是优化了生产布局。稻谷补贴可以有效引导农民种植优质品种，实现了品种科学布局。三是推动了标准化生产。优质品种的统一将有利于生产管理同步，提高生产标准化水平，促进“五个统一”，即：统一品种、统一播栽、统一施肥管理、统一病虫害防治、统一收储。四是带动了产业化开发。通过品种合理布局，实现了优质品种的集中连片种植，建成了优质稻谷商品粮生产基地；粮食企业采购优质稻谷的成本降低，订单种植积极性高涨。

（五）利于实现社会效益

一是以市场为导向,鼓励粮食企业加盟,合理促进粮食流向，缓解粮食产需矛盾。二是促进产业结构调整，引导优质品种布局，使粮食生产者增产增收。三是维护粮食生产、流通和消费等各方利益，提高执行政策的满意度，创造和谐的社会环境。

四、稻谷补贴政策存在的问题和不足

（一）重点不突出，普惠制趋向明显

生产环节仅指20亩以上的稻谷生产者给予补贴，没有突出对绿色优质品种种植、推广和创新管理等重点环节补贴，引导农民优粮种植推广趋向较模糊。

（二）额度难拆分，政策效应受影响

全省核定补贴总额分解下拨，只强调重点向规模稻谷生产者进行倾斜，没有明确统一而具体的划分标准，在生产环节和收购及后续环节很难分割额度，难以实际操作，一方面极易造成补贴政策过于偏向生产环节，而忽略收购、储存和销售等其他环节；另一方面缺乏政策支撑，使产后环节难以公平、合理、真实、足额及时拨付到位，使执行政策的效应受到影响。

（三）标准未统一，受益对象不明确

在生产环节每亩补贴标准未能统一，造成区域内外补贴标准有落差，补贴政策受质疑。在收购环节没有具体明确参与稻谷优质优价收购者，除粮食企业外还包括那些受益对象？如何认定?这些因素很难把政策落实到实处。

（四）范围受限制，补贴效果难体现

在收购环节只对执行优质优价稻谷收购者给予银行贴息，以及农民卖粮难等问题处理适当补贴，而没有顾及优化地方储备稻谷优质品种、规模基地优质品种订单收购、支持绿色优质大米品牌建设、提升“优质粮食工程”检验监测能力、加强粮食产后优质服务体系建设、提升优质粮食储藏水平等方面因素，使补贴政策的效果未完全体现。

（五）流通被淡化，粮食安全受冲击

稻谷补贴政策只对生产环节和收购环节补贴，没有考虑储存、加工和销售环节，粮食流通体系被弱化，优粮优储、优粮优加、优粮优销目标未体现，粮食安全责任制目标难落地，粮食产需矛盾难缓解，特别是粮食主产区，粮食调销不畅，可能出现“卖粮难”问题，影响粮食安全。

五、完善稻谷补贴政策的建议

目前正是供给侧结构性改革转型期, 积极探索和实践对优粮产购储加销一体化深度融合发展的可行性，引导地方粮食安全责任制很好落地，推进粮食企业转型升级发展，助于新农村一体化建设，还应从以下方面示范提高：

（一）突出重点，侧重优质品种补贴

对现行稻谷补贴政策进行优化，结合区域粮田土地流转整合，要明确优质品种“谁种粮谁受益”的政策目标，突出对20亩以上规模且从事优质品种种植、品牌推广和创新管理等方面的生产者给予补贴；突出在粮食部门领取收购资格证、核算规范、资信较好、从事优质品种收购、储存、加工和销售，以及品牌创建等；鼓励粮食企业参与农村土地流转，与种粮大户、家庭农场等粮食生产者深度融合，充分发挥粮食主渠道的作用，担负粮食安全责任的粮食企业给予补贴。

（二）示范推广，引导优质品种栽培

按照市场认可、本地适宜、性状优良、品种合法的原则，进行优质、高产、高效水稻新品种引进、展示、测土配方施肥、绿色高产栽培模式、病虫害绿色防控等技术，基于稻谷价格上不去的现实，在水源充足的地方，重点投向“水稻与渔虾共养”稻田综合种养生态模式，以稻促养、以养保稻，种养双收。建设一批绿色优质品种示范区，通过优质品种展示、技术培训，让更多的粮食生产者掌握良种种植与栽培技术，科学管理，提高产量，增加收益。为此，对从事该项建设的给予经费补贴。

（三）总额控制，落实安全目标责任

省级统筹资金要向优质粮食主产区倾斜，要向优质稻谷品种规模生产者倾斜，要向肩负粮食安全责任的“五优联动”粮食企业倾斜。为此，省统筹拨付稻谷补贴总额的确定，应以优粮种植推广和产购储加销一体化为导向，一是生产环节补贴。依据各地审核确定从事优质品种种植达20亩以上规模的总面积，以及示范推广项目个数，实行全省统一标准，分别测算确定。二是产后环节补贴。依据粮食安全责任制目标，实行总额控制，原则上按不少于生产环节补贴总额的50%确定。

（四）组织协调，明确奖补先后次序

按照省级统筹、市县主导、权责清晰、流程规范、协调高效的要求，先生产环节优质品种种植、示范推广经费补贴，后收购、储存、加工和销售环节优粮补贴。对生产环节补贴由财政、镇区、农业等部门组织对从事优质品种种植达20亩以上规模的生产者，以及示范推广项目数，按统一标准进行审核、公示、结算拨付；对产后环节奖补由财政、粮食、银行等多部门组织对当年产稻谷收购截止日实绩和补贴项目进行验收、审核、公示确认，依次按照差价补贴、专项补贴、项目奖补和银行贴息进行结算及时足额拨付，确保稻谷补贴政策及时有效落实到位。

（五）制定标准，细化产后奖补办法

保重点品种、保重点环节，制定粮食收购、储存、加工和销售环节优质品种补贴种类和标准。采取“总额控制、细分环节、制定标准、以奖代补、奖补结合”方式，推进和完善稻谷补贴政策。应从以下方面入手为宜：

1.稻谷收购贷款贴息

计发依据原则上为执行优质优价收购政策的粮食企业年产稻谷收购量（不包括企业之间购销的贸易粮）、收购价格、人民银行规定的一年期银行贷款基准利率、贷款贴息时长。其收购期间一般为每年10月至次年3月，收购价格应为国家粮食收购指导价中等质量标准的收购价以上，贷款贴息时长按照收购资金借款合同约定的借款期限范围内，最长不超过8个月，其中：地方储备粮只贴息验收入库确认前的利息，与财政预算利息补贴不得重复结算。同时，鼓励粮食企业多渠道筹集收购资金，建立和密切与商业银行的战略合作关系，与农发行贷款享受同样的贴息政策。

2.优化储备稻谷品种

计发依据为执行稻谷优质优价收购且承担地方储备轮换盈亏的承储企业，按照各级储备年产稻谷轮换入库的收购量，经统仓验质确认为优质品种的，并且收购价高于国家粮食收购中等质量标准价格的部分给予差价补贴。

3.鼓励优质优价收购稻谷

计发依据原则上支持发展订单农业、适度规模经营，向区域内执行优质优价收购的粮食企业倾斜，按年产稻谷收购量（不含各级储备稻谷收购），经统仓验质确认为优质品种的，并且收购价高于国家粮食收购中等质量标准2个等级及以上的部分给予差价补贴。对受自然环境影响，为解决农民卖粮难问题，执行政府批准出台临时性收购价格、超标粮进行收购且合法处置所造成企业费用及差价亏损的部分给予专项补贴。

4.支持优质大米品牌建设

鼓励大米加工企业、社团做强做大，积极创建各级大米名牌。计发依据为主要从事优质稻谷加工、稻米收储的国家级、省级、市级农业产业化龙头企业分别给予不高于50万、20万、10万元奖补；对国家级（中国驰名商标、中国好粮油产品）、省级（名牌产品、著名商标、“苏米”区域品牌、“苏米核心企业”）、市级（名牌产品、知名商标）的企业分别给予不高于50万、20万、10万元奖补。对一户企业同时取得不同级次的，按就高享受奖补，不得重复。

5.执行国家宏观调控政策

计发依据为大力发展“订单粮食”，拓宽优质粮源基地，且执行稻谷市场化优质优价收购的粮食企业，因国家宏观政策调控需要，经批准平抑物价、粮食去库存等特殊情形需提前销售（轮换）出库所发生费用及差价亏损的部分给予专项补贴。

6.提升“优质粮食工程”检验监测能力

对完成国家“优质粮食工程”检验监测体系建设任务的区级粮油质量监测中心（站），通过优质工程验收，高效服务于粮食生产和流通，给予不高于50万元的奖补。

7.加强粮食产后服务体系建设

对日烘干粮食能力达到150吨以上、采用环保（天然气、电、油）烘干工艺的的粮食产后服务中心（企业），给予不高于30万元的奖补。

8.提升优质粮食储藏水平

推广运用浅层地能、水冷、风冷等绿色储粮技术，做到优粮优储、绿色储粮，不断提升粮食品质和粮食储备水平的粮库，以及采用水源热泵、氮气储粮等绿色生态储粮技术的现代化粮食仓储设施，给予每万吨不高于20万元的奖补。

总之，稻谷补贴不单纯是资金上的补贴，更注重品种优质管理配套和产后环节支撑，提高了财政资金的使用效率，放大了政策效应。一方面通过优质品种专业化生产实现规模化经营，改变了生产经营方式，为统一播种、统一施肥、统一防治、统一收获等社会化服务创造了条件，有效地解放了农村劳动力；另一方面给转型升级中的粮食企业带来发展机遇，使粮食生产与流通深度融合，形成利益共同体，切实维护区域内的粮食安全。鉴于此，有必要尽快研究制订和完善以优质品种和质量的稻谷甚至小麦为主要对象，以产购储加销一体化规模经营基础上的粮食综合补贴政策。