食品安全社会共治下网络餐饮的监管

1.前言

近几年来，中国网络餐饮020市场不断扩大 ，极大地推动了传统餐饮行业的转型发展，但相关标准和规定缺失、执行力度低、进入门槛低等导致“互联网+”餐饮行业鱼龙混杂，在这片传统监管的盲区里，产生了诸多新的食品安全问题。针对食品安全问题，各个国家都因地制宜地建立了一套符合自己国情的食品安全监管法律体系[1]。美国的食品安全法律体系是以《联邦食品、药品与化妆品法》为主导，以检验法、食品质量保障法、食品安全现代化法、公共卫生服务法等法律为基础而建立的[2]，[3]其中食品安全现代化法进一步提升了美国的食品安全治理体系；欧盟的食品安全法律体系是以“从农田到餐桌”理念来建立的 [4]。在经济全球化背景下，食品安全问题频出，未知风险、人为风险、衍生风险较大[5]。

中国的网络餐饮“O2O”发展历程分为以下三个阶段。第一阶段（1999-2013年）：这一阶段的外卖订餐平台伴随着互联网的迅速普及开始出现，厂商开始尝试利用互联网这一新潮手段销售外卖食品，进行网络点餐试点。但这一时期的外卖“O2O”发展相当稚嫩，速度较慢。第二阶段（2014-2015年）：互联网餐饮外卖平台采用不同的服务模式积极进行扩张，餐饮外卖网络化加速，资本所有者注意到这一市场的发展前景，纷纷开始注资。第三阶段（2016年至今）：网络外卖市场基本格局形成，各外卖平台之间形成差异化竞争，盈利模式逐渐固定，进入快速扩张期。但规模急速扩展的同时，暴露出来的是市场配套机制以及法律监管程度跟不上等问题，需要尽快解决[6]。

本文将针对网络餐饮“O2O”模式下发展出现的弊端，提出相应的对策及建议，从而保障我国网络餐饮行业的食品安全。

2. O2O概念

“O2O”概念：互联网以其高效、便捷的优势将线上商家与线下消费者紧密地联系到了一起，从而产生了一种新的经济发展模式，美国 Trial Pay 公司创始人 Alex Rampell 将这种模式命名为“O2O”模式，简单来说，就是“线上下单，线下消费”[7]。这样消费者可以在线上进行浏览筛选，同时可以在线结算，线下进行服务。该模式的最大特点是：商家推广易，订单交易可跟踪[8]。该模式充分挖掘线下资源，同时消费者喜好易于统计、操作方便、发展迅速、促使电子商务朝多元化方向发展[6]。饿了么、美团等外卖平台就是基于这种模式的一种线上线下的营销模式。

3 .网络餐饮发展现状

在美国和欧洲，O2O模式提供了很多功能性好处，如便利性。然而，在中国O2O是最具活力的，对于消费者而言，是一次将离线和在线融入整体的完美的体验[9]。网络餐饮“O2O”从2011年发展到现在，从刚开始的单一模式、单一群体到现在的多种模式、多种主体，经历了诸多风波。图3-1是2011年至2017年中国网络餐饮市场规模，在2017年中国网络餐饮市场规模达到2052.7亿元，占总餐饮市场规模的三分之一。

图3 -1

用户规模从2011年的0.63亿人上涨至2017年的3.01亿人，预计到2019年市场规模有望突破3000亿元，用户规模预计达到4亿以上。用户规模与市场规模的增长亦步亦趋，市场规模的壮大来源于用户的增长，但随着人口红利的消失，增长速度将趋于稳定，品质将成为市场争夺的利剑，这对食品安全的监管是一件好事。

美团和饿了么的百度搜索指数显示，2015年是热度最高的年份，随后趋于稳定，但2018年又有升高趋势，与消费者对食品安全意识的提高分不开。据艾媒咨询研究报告[10]，在众多因素的评分中，受访在线外卖用户最看重商家环境及食品安全因素。随着公民食品安全意识的提高，消费者对外卖平台食品安全的重视程度显著提高。消费者选择第三方平台的首要因素是食品卫生情况（63%）。

网络餐饮新模式也在发展，热门的私厨类、跑腿、代买等多元发展，给消费者提供了极大的方便，同时给食品安全的监管带来更大的挑战。要解决网络餐饮食品安全问题，可以从商家方面、平台方面、配送方面以及消费者反馈方面来探索。

4. 网络餐饮监管存在的问题

4.1 网络餐饮商家资质问题，政府监管不到位

在我国，监管方一般为政府机关及其授权的组织，通过制定相关规章制度以及处罚条款来维护消费者的合法权益[11]。然而对于网络餐饮，相关法规不健全，导致部分网络餐饮商家钻漏洞，在违反食品安全情况下进行经营。商家资质审查不够严格，导致许多不法经营商家出现而打乱整个餐饮市场。

4.2 第三方平台监管松散

平台对网络餐饮商家的资质没有进行严格的准入机制，对有问题商家也不进行惩罚，造成平台上商家鱼龙混杂，给食品安全造成巨大隐患。与传统的电话订购和食品订购系统不同，O2O食品配送系统作为第三方，拥有自己的平台和送货人员，协调订单和交付数百个注册餐厅。它比传统系统更方便。这种改变带来了改善食物可及性和可用性的机会，但同时也给中国的整个公共卫生系统和社会环境带来了不可避免的挑战。同时，缺乏关于O2O食品输送行业发展对食品环境影响的研究[12-13]。

4.3 配送机制

配送环节也相当重要，配送环境间接影响食品的质量，包装是否完整、配送是否及时、服务态度等等都是重要影响因素，从而给商家及平台造成负面影响，而且有些配送团队培训不够专业，与消费者产生冲突也是常有的。

新的发展面临新的问题，物联网下衍生出新的发展契机，未来不仅仅是骑手配送，人工智能送餐车、无人机配送也将出现在我们的生活中，将大大减少不可抗因素（天气，交通）等带来的损失。

5. 网络餐饮安全问题的原因以及监管建议

网络餐饮安全事故频发，针对现存问题和难点，从哪里入手以及如何入手是监管的重点，政府、第三方平台应该携手共建网络餐饮安全。

5.1 实现数据共享，建立大数据平台

首先，就政府来说，对网络餐饮市场的监管不够具体，不能落实到具体事务上，只能从大方向进行管理。我国食品安全监管主要采取“多部门多环节”原则，不同部门监管不同的种类、不同的环节，导致有些食品处于监管的盲区[14]。各部门监管职责划分不够清晰，形成监管漏洞，网络餐饮市场的监管就存在许多监管上的漏洞，比如食品出现安全问题有可能是商家的责任，也有可能是配送员的责任，所以监管就无法进行。从现有制度来看，不少地方通过立法进行创新监管初见成效，但要进行推广还缺乏可操作性。应从网络餐饮交易内在的关系探索监管的可行方案[15]。例如上海某区市场监督管理局通过与第三方网络订餐平台饿了么合作，将政府部门掌握的权威监管数据与第三方平台的后台实时数据进行数据对接，实现多源数据的融合，使得消费者信息反馈、互联网业态、政府监管得以无缝对接，促进了社会共治[16]。

若是这一理念可以推广至全国，实现政府和第三方平台数据共享，那么将更有利于食品安全监管。

5.2 加强第三方平台监管力度

第三方订餐平台的目的是盈利，对入驻商家的真实性以及卫生状况没有进行严格的筛查，导致部分商家卫生条件极差，混乱外卖市场。随着网络餐饮市场的稳定，第三方平台虽已逐步开始考虑品质问题，但问题仍然存在，一套完备的市场规则亟待形成。例如，现在部分地区推行的可视化后厨系统，持有安卓系统的用户，可以通过发送请求来观看餐厅后厨的实时视频，并对服务进行满意度打分评价。这一方案一经推出呼声很高，但是第三方平台尝试过后，仅有极少数商家在使用，推广受阻。所以第三方平台应该反思受阻原因，从而进行方案创新。平台除了可以依靠自身的力量进行监督以外，消费者反馈也是非常重要的一个环节，通过对消费者的反馈评价进行积极处理，对相应商家给与警告处分，从而提高商家自觉性达到监管的目的。

5.3 建立健全食品安全预警机制

利用决策树、多维尺度分析、支持向量机等技术对影响网络餐饮食品安全的风险因素进行探索性分析，利用时空层次贝叶斯、空间回归、时空面板等模型构建风险评估指数，建立多维食品安全风险监测预警体系。

通过现场流行病学调查以及网络爬虫技术，进行数据融合，构建以大数据及云计算处理为支撑平台的网络餐饮食品安全事故追踪溯源和预警平台。

5.4 落实相关法规制度

政府针对兴起的O2O网络餐饮出台了一系列相关的法律法规，例如：《中华人民共和国食品安全法》《网络食品安全违法行为查处办法》《网络食品监督管理办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等等。

2015年开始实施的《食品安全法》中第 130 条规定：“第三方平台未遵守相关规定，由食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款”[17]。2018年1月1日起施行的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定：“只有取得许可证的实体餐饮店才能在网上接受订餐，没有实体店的不能在网上销售餐饮产品，餐饮企业必须保证在网上销售的餐饮产品与在实体店销售的餐饮产品质量是一致的”[18]。虽然法规明确规定，但落实不到位。第三方平台执行力度欠佳，使得这些政策不能够实际地落地。各监管部门要运用法律赋予的权利和义务，对网络餐饮市场及时监管、全方位监管、处罚到位，才能彻底净化 O2O 市场 [19]。

5.5 提高消费者食品安全意识

随着社会的不断进步，中国公民的食品安全意识也在不断提高。但面对网络餐饮这一新兴产业，要求消费者掌握更多的食品安全知识才能应对网络餐饮潜在的危害，避免遭受身体和金钱的损失。消费者要了解《中华人民共和国消费者权益保护法》，行使法律赋予自己的权利和义务。网络餐饮受众群体为白领以及学生，受教育程度高，但是安全意识不够，所以相关单位以及高校应开展食品安全讲座，加强食品安全意识。

6 .小结

网络餐饮是全球餐饮事业发展的潮流，为我们的生活提供了诸多便利，但食品安全问题不容小觑。以最近发生的某商家料理包事件为例，该公司生产的廉价料理包销往全国十几个省份，其中一半用于外卖，料理包的生产原料及过程都不符合标准。网络餐饮安全还有很远的路要走，政府和第三方平台也任重而道远。

食品安全不只局限于食品本身，餐具也是重要的一个载体，针对餐具的使用还没有明文规定。近期法国通过一项新的法律，要求碟、碗、杯、叉等一次性餐具的制作原料必须基于生物原料，禁止使用石油制品的原料，这一禁令将于2020年生效[20]。网路餐饮中一次性餐具的监管也需要出台相应的法律法规，同时也要落实到具体的部门来实施监管。