近十年中国婴幼儿配方奶粉监管的发展及现状研究

一 引言

“民以食为天”明确强调了食品对我们生命的基础性与重要性。食品安全是维持身体健康与生命安全的保障，是促进经济发展与社会稳定的前提。若食品安全性受到威胁，一切发展都将成为空谈。奶粉作为特殊的食品，一直以来都受到广大人民群众的关注与讨论。它的特殊性不仅在于它属于食品的一类，更在于其受众的特殊性。大多婴幼儿选择奶粉作为食物来源的一部分，更有部分婴幼儿将婴幼儿奶粉作为其能量与营养的唯一来源。一旦奶粉安全出现问题，意味着婴幼儿的生长发育与健康成长受到严重威胁，导致成年以后生命质量的降低与寿命的缩短，同时也为社会的发展带来了较大问题。

但我国的婴幼儿奶粉事件却频频发生，从2008年的三鹿奶粉被检出三氯氰胺导致数万婴幼儿患上肾结石[1]、南山奶粉被检出致癌物黄曲霉素M1[2]，再到苏州“美素丽儿假洋奶粉”事件[3]，中国消费者对国产婴幼儿配方奶粉的信心一度跌到谷底。因此纷纷将目光转向国际市场，通过各种渠道购买进口奶粉。但奶粉问题是一个全球性的问题，一味地购买进口“洋奶粉”并不能完全避免奶粉安全问题的出现。

为了避免消费者再次受到问题奶粉的困扰，也为恢复国人对国产奶粉的信心，在三鹿奶粉事件发生之后这十余年间，我国政府陆续颁布了一系列婴幼儿配方奶粉监管制度、法律法规、检查标准等，为婴幼儿配方奶粉企业制定了严格的行业规范与要求。同时，企业内部也严格按照国家要求生产，提高企业“自律”能力，保证产品的质量。

婴幼儿配方乳粉是在普通乳粉基础上加入维生素、矿物质等营养元素制成[4]。它包括婴儿配方乳粉、较大婴儿配方乳粉、幼儿配方乳粉三类。我国婴幼儿配方奶粉由国家食品药品监督管理总局（China Food and Drug Administration,CFDA）统一监管。

二 我国相关监管法律法规的发展

2008年三鹿奶粉事件之后，2009年味全婴幼儿奶粉检出致病菌[5]、2012年南山奶粉检出致癌物、美素丽儿假羊奶粉事件和伊利奶粉检出超标汞事件[6]相继发生，我国政府也陆续颁布了一系列检测标准、监管制度和法律法规确保婴幼儿配方奶粉的安全性（图1）。

（一） 乳企需具备自检能力，鼓励地方、企业制定更严格标准

《乳制品工业产业政策（2009版）》要求企业不仅需具备先进的生产技术与生产设备，更需有完善的检测手段与检测设备，保证产品出厂前的质量。《政策》还鼓励地方和企业以遵循国家标准为前提，制定更符合自身情况的检测标准。

（二） 政府归权，食药监总揽婴幼儿配方奶粉监管，避免多部门分段式管理产生漏洞

2013年，国家原食品药品监督管理总局统揽食品安全监管总权，食品安全的监管结束了多部门分工负责时代[7]。食药监总局对食品药品的生产、流通、消费等各个环节实行全方位监管，从全局统筹对乳制品的监管。避免多部门监管分段作业看似面面俱到实则存在责任不清、各自为政的现象[8]。

（三） 按照药品要求监管婴幼儿配方奶粉，实现出厂产品批批检验

2013年原食品药品监管总局等部委发布《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》。《意见》要求婴幼儿配方奶粉按照药品标准进行管理，加强对产品原材料、生产设备、生产流程、人员身体及工作素质、自检技术等的要求。婴幼儿配方乳粉生产企业须构建可控奶源，从源头杜绝安全问题的出现。同时乳企需对原料、成品等实现批批检验，避免不合格产品流入市场。

（四） 实行奶粉配方注册制，从根源预防问题奶粉出现

2015年10月，新版《中华人民共和国食品安全法》正式实施。其明确提出“婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册”。一个乳企最多可具备3个配方系列9种产品配方（每个配方系列包括婴儿配方乳粉、较大婴儿配方乳粉、幼儿配方乳粉）。自此中国成为首个实行婴幼儿乳粉配方注册制度的国家。随后《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》公布了配方注册相关事宜的详细规定。

三 监管取得的成效

（一） 国内乳企配方注册完成率较高

《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》规定2018年 1 月 1 日起，取得注册制证书与注册号的奶粉才可在我国境内生产销售。截至2017年12月27日，国内乳企配方注册完成率已达85%[9]。

新京报2018年1月2日消息称，截至发稿共通过注册配方1040个，其中国内配方813个，国外配方227个。奶粉注册制全面实施后，配方过多、过滥这一局面已有改观，产品标签也日趋规范[9]。

（二） 信息公开化逐步提高，不合格批次配方奶粉详细信息直接公布于食品药品监督管理总局官网

2013年以前有关不合格批次奶粉的信息并未得到明确公布。2013年有关不合格配方奶粉的通告则会直接公布于总局官网。但其也只显示“其中两款婴幼儿配方谷粉部分指标超标”，而没有直接公开不合格的奶粉具体名称以及超标的具体指标及超标的严重程度。2015年总局官则会详细报告不合格婴幼儿配方奶粉的厂家、批次、指标、超标程度、处理办法并附上相关参考标准及说明。

（三） 2015年后婴幼儿配方奶粉的抽检合格率稳步上升

从2016至2017年，有关婴幼儿配方奶粉的抽检频率明显增大，从2016年的每季度抽检公布到2017年的月月抽检和公布抽检结果。并在此过程中淘汰部分规模较小技术落后的小型乳企[10]。

原国家食药监总局数据显示，2017年婴幼儿配方乳粉合格率达到99.5%，比2016年增长了0.8个百分点，且抽检不合格的产品本身质量多无问题，主要为产品标签不规范导致的抽检结果不合格[11-12]。2018年第四季度抽检合格率已达99.8%[13]。近5年婴幼儿配方奶粉抽检合格率发展趋势见图2[14-15]。

对于不合格批次样品国家食品药品监督管理总局也会直接将乳业企业信息公布于官网，保证信息的透明化，避免消费者不知情的情况下购买不合格产品，也可督促企业尽快解决产品检查出来的问题，加强产品的质量与自检力度。

四 我国婴幼儿配方奶粉监管现状存在的问题及其建议

（一） 我国监管制度的存在的问题

虽然自2008年三鹿奶粉事件之后，我国政府及其相关部门陆续发布了一系列关于婴幼儿配方奶粉的法律法规，但其仍存在不足。

1.法律法规更新较慢

各个规定之间很并非紧密相扣，很难做到监管婴幼儿配方奶粉的各个流程全方位无死角监督，做不到监管的“面面俱到”。并且内容的更新较慢，与市场变化大、发展快的实际情况难免产生脱节[16]，难以紧跟随科学技术的快速发展与更新。

2.法律法规宣传力度不够，消费者维权意识低

当消费者合法的权益受到损害后，更多的消费者选择“自认倒霉”，自己承担不合格奶粉带来的不良后果。很多时候不是他们不想维护自己的权益，而是不知已经触犯到合法权益，更不知以何种理由、依据哪部法律法规、通过何种渠道维护自己的合法权益[17]。更甚会造成整个社会舆论对婴幼儿配方奶粉甚至食品安全的威慑力不足。

3.乳企违反法律法规后惩处力度不够

我国关于违反婴幼儿配方奶粉的惩处程度较低，大多都是企业以被罚款的形式承担法律责任。导致企业违法成本较低，在高额利润与低成本惩罚之间，企业不免尝试通过违反法律法规的不正当行为获取高额的利润。例如新《食品安全法》规定企业生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品但不构成犯罪且货值金额不足一万时，仅处五万以上十万以下的罚款。但随之而来的食品安全事件与其带来消费者和社会的利益损失与法律对企业的经济惩处相比相差甚远。反观国外乳企出现违法行为时企业高管也需承担连带的法律责任[18]。

4.信息公开化有待进一步提升

首先，部分奶粉事件的后续处理存在无更新或跟新较慢问题。例如2018年12月的雀巢恩敏舒氨基酸婴儿配方奶粉矿物质过量事件，爆发之时雀巢乳企负责人称只有德国此款奶粉才有此类现象。自此以后该事件无后续消息，中国政府官网并未发布声明说明中国市场是否存在此类问题奶粉，消费者是否可以放心购买此氨基酸奶粉。其次，虽然可以在政府官网查到相关的奶粉不合格批次，但消费者同时也需要了解非官网抽检得到的相关数据与事件。另外奶粉相关数据与其他食品相关的信息混杂，不便于筛选。

（二） 建议

1.加大法律法规惩处力度，完善相关法律法规

加大触犯法律法规惩处力度，增加违规违法成本。如企业多次违反法律法规或乳企出现严重奶粉事件甚至对消费者和社会造成较大影响者直接纳入乳企黑名单，将其生产的产品一律不得再进行销售并及时销毁[19]；落实安全责任追究制度，将法律责任落实到企业部门甚至个人，以提高法律实施的针对性和效率；及时填补法律法规盲区，根据实际情况及时修改相关的规定，保证法律法规的与时俱进。

2.增强对企业工作人员的道德培训，同时提升消费者的维权意识。

加强法律法规的实行力度从法律层面强制性约束了乳企及其相关工作人员的行为。同时政府也可组织乳企的不同管理层、相关员工开展定时的职业与道德理论培训，了解奶粉生产的全过程，讲述奶粉安全重要性等；针对部分消费者维权不利的情况，政府可通过多种渠道加大婴幼儿配方奶粉相关法律法规的具体内容，同时也可教授消费者如何通过法律的手段保护自己的权益不受到伤害。实现消费者从“不了解”到“知法”再到“用法”的跳跃，提升消费者的维权意识。

3.建立婴幼儿配方奶粉信息查询网站

由于婴幼儿配方奶粉的特殊性与重要性，有必要建立专门供消费者查询的婴幼儿配方奶粉信息查询网站。该网站可及时更新近期的奶粉抽检合格情况、各个品牌奶粉的具体配方功能、最新奶粉安全事件发展细节及其处理结果等。使消费者对配方奶粉的安全情况一目了然，便于选择与购买，同时可提升消费者对国内婴幼儿配方奶粉生产环境、法律法规的了解，提升对国产婴幼儿配方奶粉的信任。

五 小结

婴幼儿配方奶粉安全问题是一个全球性问题，国际范围都在面临不同的奶粉质量问题。婴幼儿配方奶粉的安全保障需要全方位多方面参与，仅仅依靠国家监管部门的管理与监督和相关法律法规的强制性约束远远不够。因此在监管过程中，不仅要完善监管制度，加大法律法规的落实力度，还需要企业自身加强自我检查意识与能力，做到政府、奶粉生产企业及其相关工作人员、消费者甚至广大公民对法律法规的共同遵守、对道德底线的共同维护。

回首2008年三鹿奶粉污染事件，使得我国婴幼儿配方甚至乳制品行业受到极大打击，但中国奶粉监管部门以该事件为教训，狠抓婴幼儿配方奶粉的监管。经过十余年砥砺前行，国产婴幼儿配方奶粉抽检合格率逐年上升，消费者也可从不同渠道了解国产配方奶粉的现状，有助于改善中国国产奶粉持续低迷的状态。加上我国2015年十八届五中全会全面实行二胎政策的颁布，我国即将甚至已经迎来婴幼儿数量的大幅度增加。因此，配方奶粉在中国将拥有更强大的市场，这也是中国婴幼儿配方奶粉行业展现十余年监管成果的重要机会。