行政事业单位内部控制的对策分析

陈翀

行政事业单位的主要职责是为社会提供相关的公共服务，有效的内部控制建设能够大幅度提升行政事业单位的执行水平和管理水平。在以往的行政事业单位内部控制和管理中，由于观念不到位，技术手段的落后，导致行政事业单位管理模式粗放，内部秩序混乱，运行效率低下，财务风险较高，各项制度落实不到位，影响公共服务的效率和效果。下面站在《内部控制框架》五要素的角度，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个方面对行政事业单位内部控制进行分析，以实现行政事业单位的自我调整、约束、规划、评价和控制，促进政府执政能力的提升。

一、加强内部控制环境建設

行政事业单位要建立健全规范的议事规则，采用集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，合理分配权利和责任，否则可能导致职能交叉或缺失、推诿扯皮、效率低下。单位应当确定内部控制牵头部门，负责内部控制的建立健全和有效实施;确定内部控制监督部门，负责对内部控制的建立与实施情况进行内部监督检查，发现内控问题并提出整改建议;建立单位内部各部门在内部控制中的协调联动机制，将权责落实到各具体部门。

二、开展风险评估

按照风险发生的可能性和影响程度，进行风险识别和风险分析，并对识别出的风险进行排序，确定应重点关注和优先控制的风险，确定风险应对策略。特别是在内部权力集中的国有资产监管、政府采购、公共工程建设领域和关键岗位，应明确关键控制节点和风险评估要求。

三、进行风险控制活动

控制行为体现在单位的不同层次和不同部门中，包括批准、授权、查证、资产保护、职责分工等，下面对六个主要方面的风险控制活动进行分析：

1、提高预算管理控制水平。扩大预算控制范围，将财政拨款、单位自筹收入等各项符合规定的资金纳入预算编制综合预算，并按照预算支出功能分类和经济分类对预算项目进行细化。明确预算管理体制以及各预算执行单位的职责权限，做到预算编制有依据，上下结合、分级编制、逐级汇总。确保预算管理质量，增强预算的科学性和可行性，使预算与行政单位年度工作计划相协调，通过“二上二下”的预算程序后，以正式文件形式下达。加强资金收付的预算控制，财务部门应加强与各预算执行单位的沟通，定期通报预算执行情况，召开预算分析会议，使各部门负责人及时掌握动态监控信息，确认各执行单位的预算完成情况，提升预算管理水平并提高预算执行率。

2、不相容职务分离控制。要求行政事业单位全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、互相制约的工作机制。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离;预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离;在会计岗位设置中，会计核算与稽核检查职务、收付款职务，出纳职务与收入、费用核算职务、债权债务核算职务、稽核职务、会计档案保管均属于不相容职务，应当予以分离;在政府采购业务中，请购与审批、招标文件准备和复核、合同签订与审批、采购与验收、验收和保管均为不相容岗位需要分离;在支出管理上，支出申请和内部审批，付款审批和付款执行、业务经办和会计核算为不相容岗位需要分离;在工程项目建设中，项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位需相互分离;资产管理方面，物资的记录与保管、保管与清查为不相容岗位。

3、加强政府采购业务管理。行政事业单位政府采购应当遵循《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》有关规定。使用财政性资金采购集中采购目录以内，采购项目预算金额达到或超过金额起点的货物、工程和服务实行集中采购，部分项目可使用网上超市采购;依法采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》。成立跨部门的采购管理委员会，重要和技术性较强的采购业务，应当组织相关专家进行论证，实行集体决策和审批。建立采购申请制度，明确相关部门或人员职责权限及相应请购和审批程序。采购业务集中管理，避免多头分散采购，设置专门请购部门审核、归类、汇总采购需求，统筹采购计划。

4、提升资产管理水平。行政单位国有资产是保障行政运转以及提供公共服务的物质基础，提升资产管理水平能更好地保障单位有效运转和高效履职。现行行政单位资产不仅包括存货、固定资产、无形资产，还包括公共基础设施、政府储备物资和自然资源资产等政府经管资产，对资产管理工作提出了更高的要求。要强化资产管理与财务管理、预算管理的衔接，强化资产配置、使用和处置的审核和监督管理，构建既有机联系又相互制约的内部工作机制，提升管理效能。定期清查核实资产，做好产权登记，确保账账相符、账实相符、账卡相符。做到底数清、情况明，有效盘活存量资产，优化资源配置。

5、强化建设项目管理。单位应当组织规划、工程、技术、财会、法律等部门的专家对项目建议书和可行性研究报告进行充分论证和评审，或委托具有相应资质的专业机构对可行性研究报告进行评审，出具评审意见，作为项目决策的重要依据。工程项目一般采用公开招标的方式，可将勘察、设计、采购、施工发包给一个工程总承包商（EPC），并依法组织工程招标的开标、评标和定标。加强对工程建设过程的监控，实行严格的概预算管理和工程监理制度，严控工程变更。组织设计、施工、监理等相关单位进行竣工验收，编制竣工决算财务报告并开展审计。工程完工后建立完整的工程项目档案，落实完工项目评估制度。

6、加强合同管理。行政事业单位对外发生经济行为，除即时结清方式外，应当订立书面合同。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等专业人员参与谈判。业务部门起草合同文本后应由法律部门审核。签订合同时也要充分预估因政策调整、市场变化等因素导致的合同条款变更时的解决方案，加强合同纠纷管理。利用信息化手段加强合同管理，定期分类和归档。每年对合同履行情况进行评估，健全合同管理考核与责任追究制度。

四、确保信息及时沟通

行政事业单位应当建立内部控制相关信息的收集、处理和传递机制，使内部控制有效运行。应当充分发挥信息技术在信息与沟通中的作用，对于信息沟通过程中发现的问题，应当及时报告并加以解决。建立反舞弊机制，明确反舞弊工作的重点领域、关键环节，规范舞弊案件的举办、调查、处理、报告程序。

五、完善监控机制

行政事业单位应当制定内部控制监督制度和考核机制，明确内部审计机构在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序、方法和要求。强化内审部门的权威性和独立性，开展定期的审计审查，对于关键岗位又不具备轮岗条件的应当采用专项审计，以评价内控制度的有效性，同时将内部控制的执行有效性加入到绩效考核体系之中，建立有效的激励机制，促进内部控制的有效执行。定期对内部控制的有效性进行自我评价，按照《行政事业单位内部控制报告管理制度》要求的统一报告格式编制内部控制报告，作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容，经本单位主要负责人审批后向同级财政部门报送。同时，健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制，条件允许时，实施注册会计师审计制度，并将监督检查结果和审计情况作为安排预算、实施绩效评价和中期财政规划的参考依据。

内部控制的规范不仅关系到单位内部的运行问题，还会对社会公共服务体系产生影响。良好的内部控制实施有助于政府的稳定、高效运行，行政事业单位应该充分调动内部的积极性和能动性，提升内部控制的有效性和力度，不断推进内控的科学化和常态化，保证内部控制体系落实到位。