京、穗、深流动人口居住证办理意愿研究

谢宝富 袁倩

[摘要]学界对居住证问题探讨虽多，但对其实施情况考察较少。居住证对流动人口虽具积极意义，但京、穗、深流动人口办证意愿并不理想。流动人口个体特征、流动方式、社会融入、居住和子女教育服务需求及感知、政策认知等均显著影响其办证意愿。应建立简便、公平的“居住证办理+N年限”梯度赋权体系，取代繁琐、择优的积分制，破解流动人口服务“两极化”“空洞化”难题，全面提升居住证吸引力;改善流动人口城市融入环境，将居住证政策宣传纳入流动人口管理部门年度绩效考核体系，强化政策宣传，提高居住证办理率。

[关键词]流动人口;城市融入;居住证;影响因素

[中图分类号]D631.42[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2019）03-0107-09

作为我国户籍改革的核心举措之一，居住证被赋予了摊薄城市户籍福利、实现城镇常住人口基本公共服务均等化、促进农业转移人口市民化等重大使命。居住证蕴含着较多便利和福利，对流动人口堪称政策利多，但利多落实的关键在实施。因此，探索居住证办理问题有重要意义。

居住证是热点问题，学界讨论甚多。不少学者均肯定其积极意义，或认为它既可打破户籍壁垒，让流动人口分享流入地公共服务，又能保留农民工土地权利，化解市民化潜在风险[1];或认为它既可加强流动人口服务，又可加强流动人口信息管理[2];或认为它是承载新居民获得不同程度市民权利的载体[3]。同时，也有学者直言其存在较多问题。诸如，申领条件偏高，承载福利地域差异过大，有碍国家层面对接[4];管理技術和手段落后，公共服务配套制度改革迟缓[5];流动人口办证积极性不高，权益和服务供给与需求不匹配等[6];提出了建立国家层面监督管理机制，重构政府财政分配体制机制[4];改居住证为居住卡，降低申领门槛[7];加强政策宣传，以权益保障精神激励办证积极性，通过阶梯赋权解决流动人口住房保障[6，7]等建议。总体而言，学界对居住证探讨虽多，但对其实施情况考察甚少。虽有个别文章谈及居住证政策实施问题，但未详述。鉴此，本文拟对京、穗、深流动人口居住证办理意愿谨予探讨。

一、基本概念与研究假设

本文论及的流动人口指离开户籍地到流入地务工经商或生活的流动人口，并非专指在流入地居住6个月以上的常住流动人口。居住证指面向普通流动人口的居住证，而非面向人才的工作居住证。居住证办理意愿（以下简称办证意愿）含已办或拟办者的办证意愿。主要研究假设如下。

假设1：性别、年龄、婚姻、文化程度、职业、收入、户口等个体特征显著影响流动人口办证意愿。性别是重要的人口学变量，会影响流动人口行为决策，由于男性职场竞争力强于女性，男性在流入地持续工作的几率大于女性，办证意愿可能更强。但就中国传统而言，女性可借“婚嫁”实现“向上”流动（即所谓“夫贵妻荣”），定居一线城市被视为“向上”流动的标志，由此看来，女性又可能比男性更愿办证。孰是孰非，尚需验证。随着年龄增长，个人受家庭羁绊多会加大，与家人长相守的愿望越强，愈不愿他乡漂泊，由此假设年轻人办证意愿胜于长者;同时，育龄阶段流动人口携配偶及子女流动的几率更大，对流入地服务需求更多，故假定育龄人口办证意愿强于非育龄人口。近年来，流动人口家庭化迁移已成趋势，已婚者举家外出蔚然成风，对流入地服务需求由个体需求转为家庭多元需求，故假设已婚者办证意愿胜于未婚者。一线城市高学历者更能觅得更好的工作机会，居留稳定性胜于普通劳动者，故假设文化程度与流动人口办证意愿正向相关。职业类型与月收入水平表征流动人口的经济地位，职业稳定、收入较高者城市适应力较强，越有可能长期居留，越希望借居住证获取准市民待遇，故假设“中高端管理、技术、生产、销售或服务从业者”“个体或私营老板”的办证意愿强于“低端管理、技术、生产、销售或服务从业者”，高收入者办证意愿胜于中低收入者。鉴于乡-城流动者常为权益保障问题困扰，更需通过制度渠道获取维权途径，故假设农业户口者办证意愿强于非农业户口者。然而，城-城流动者信息获取能力及对新事物接受能力胜于乡-城流动者，故亦存在城-城流动者办证意愿强于乡-城流动者的可能，何者成立，亦需验证。

假设2：流动方式与流动人口办证意愿显著相关。独自居住者一般是个人流动，与家人或对象同住者常是家庭或准家庭式流动，相较于个体流动者，家庭式流动成本较高，决心更大，回迁几率更小，对流入地公共服务需求更大，故假设与家人或对象同住者办证意愿胜于独自居住者。流入地近亲属网络是流动人口的情感纽带与发展支撑之一，在流入地有近亲属者常能凭借亲缘网获取更多发展机会，更好地融入流入地社会，更有可能长期居留，办证意愿理应更强。

假设3：公共服务需求及满意度与流动人口办证意愿显著正向相关。流动人口是理性经济人，行为决策常取决于对更高效用的追求。他们需要流入地提供居住、随迁子女教育等服务，且常因此“以足投票”（因追逐更好的服务而流动）[8]。由此假设流动人口越需要公共服务，流入地通过居住证释放的公共福利越多，流动人口就越想办理居住证。

假设4：社会参与、融入与流动人口办证意愿显著正向相关。人是社会的人，其有目的的行为常嵌于所处社会网络之中，因而考察流动人口办证行为，既要从个体特征入手，也应重视社会网络作用。随着居留时间延长，流动人口与周遭交往渐趋密切，对流入地依存感日渐增强，新的社会支持网络逐步形成并影响流动人口，部分人逐渐沉淀，成为“不流动”的流动人口[9]，对公共服务需求日趋刚性化，故假设社会参与、融入与流动人口办证意愿显著正相关。

假设5：政策宣传及认知与流动人口办证意愿显著正相关。政策宣传情况直接影响受众的政策认知，居住证是流动人口的福音，政策宣传越到位，流动人口越了解居住证，办证意愿理应越强。

二、样本来源及特征

2017年6月至2018年7月，本课题组就京、穗、深流动人口居住证办理意愿问题进行了问卷调查。调查地点包括北京市东城区、西城区、海淀区、朝阳区、昌平区、丰台区、房山区，广州市番禺区、天河区、越秀区，深圳市福田区、罗湖区、南山区，问卷投放地均为各区流动人口云集之地。为免批量派发问卷常有的雷同、不实之弊，本次调查采用直接派员与调查对象面对面填答的方式，相对有效地保证了调查结果的真实。本调查共收回有效问卷2 573份。其中，北京896份，广州819份，深圳858份，三地样本数大体均衡。由表1可见，本调查所选样本男女、城乡比例大体均衡，以18～45岁、未婚及已婚、本科及以下、月收入为15 000元以下流动人口居多。该特征与一线城市流动人口总体特征相对一致。

三、模型构建

（一）变量设置

1.因变量

本研究旨在考察京、穗、深流动人口居住证办理意愿，问卷以“您的居住证办理情况”设问，设计“已办、正在办或准备办”和“不准备办”两个选项来揭示受访者居住证办理意愿，“已办、正在办或准备办”代表“愿意”，“不准备办”代表不愿意，因变量=Y，“已办、正在办或准备办”=1，“不准备办”=0。

2.自变量

根据研究假设和问卷所得数据，自变量选择如表2所示。

（二）模型构建

本文探讨的是二分类因变量与自变量之间的关系，故选取二分类Logistic回归模型进行分析，根据假设构建的大都市流动人口居住证办理意愿的Logistic 模型如下：

其中，P表示办理居住证的概率，xi为影响居住证办理意愿的因素，包括个体特征、社会参与及融入状况、公共服务需求与感知、流动方式、政策宣传及认知，β0为常数项，βi表示第i个影响因素对办理居住证概率的影响程度。同时，本研究采用交叉表对三地流动人口办证差异进行分析。

四、内部差异分析所见的办证意愿及影响因素

就总体而言，选择“已办、正在办或准备办”“不准备办”分别占55.5%、44.5%（京、穗、深选择“已办、正在办或准备办”者分别占56.7%、50.2%和59.5%，差异不大），居住证办理情况并不理想。

就内部差异而言（见表3），1）个体特征方面：男性与女性的办证意愿分别为56%、55.3%，相差无几。27～55岁流動人口办证意愿明显强于18～26岁及56岁以上者，且27～55岁人口内部差异很小。已婚者办证意愿明显强于未婚、离婚或丧偶者。本科、大专（高职）毕业者办证意愿略强于高中（中专）及以下、硕士、博士学历者。中高端管理、技术、生产、销售或服务人员办证意愿略高于低端管理、技术、生产、销售或服务人员、个体或私营老板。

月收入与办证意愿间正向相关。农业户口者办证意愿略强于非农户口者。2）流动方式方面：与家人或对象同住者（近似以家庭或准家庭方式流动者）办证意愿强于独居及其他居住方式者;在本地有直系亲属以外近亲属者的办证意愿强于无近亲属者。3）公共服务需求与感知方面：流动人口对流入地居住及子女教育服务需求越迫切，越愿意办证;能获得较好居住服务者办证意愿明显较强，但子女教育服务感知状况与办证意愿间并不呈正向相关态势，对该类服务最满意者的办证意愿略弱于感觉一般及不满意者。4）社会参与、融入方面：经常、偶尔参加与没参加过社区文娱活动的人口办证意愿无显著差异，偶尔、经常参加者的办证意愿稍强于未参加者。经常参与社会管理或服务工作者的办证意愿高于偶尔或不参加者。流动人口在流入地居住时间越长、交友数越多、“家”的归属感越强，办证意愿越强。同时，愿意在流入地积分落户者办证意愿显著强于其他情形者。5）政策宣传及感知方面：接受过社区政策宣传者的办证意愿显著高于未接受者;对居住证政策了解和部分了解者办证意愿强于不了解者。

五、回归分析所见的办证意愿及影响因素

变量多重共线性检验后，以个体特征为基础解释变量构建基准模型Ⅰ，将流动方式、公共服务需求与感知、社会参与及融入、政策宣传及认知四项因素逐步纳入模型，依次考察各组因素对流动人口办证意愿的影响，见表4。

（一）个体特征显著影响流动人口办证意愿

模型Ⅰ证实假设1部分成立，即流动人口某些个体特征显著影响办证意愿。相较于18～26岁者，27～36岁者办证意愿最强，37～45岁者次之，46～55岁者办证意愿最弱，56岁及以上者办证意愿虽强，但异于单因素分析结果，这可能是北京、深圳60岁以上持证老人优待政策激励所致。已婚者办证意愿明显强于未婚者，前文假设成立。文化程度与办证意愿间呈倒“U”型相关，相较于高中（中专）以下学历者，大专（高职）及本科学历者办证意愿较强，硕士、博士办证意愿弱于高中（中专）以下学历者，该结论与单因素分析结果一致，原因可能是高学历者常享受人才待遇，办证与否对其工作、生活影响不突出。从职业类型来看，各类从业者办证意愿并无显著差异，虽未证成假设，但与描述性统计分析结果基本相符。从回归系数来看，不同等级月收入水平与办证意愿正向相关，办证意愿随收入水平提升而增强;农业户口者办证意愿显著强于城镇非农户口者，与前文假设一致。

（二）家庭或准家庭式流动方式显著影响流动人口办证意愿

模型Ⅱ：在控制个体特征的基础上，考察流动方式与办证意愿的相关性。从居住方式与办证意愿的相关性来看，与家人或对象同住者办证意愿显著强于独立居住者，印证了家庭式流动对流动人口办证意愿的显著影响。在流入地有近亲属者办证意愿显著强于无近亲属者，表明与近亲属一起流动也是影响流动人口办证意愿的重要因素之一。

（三）居住和子女教育服务需求及感知影响流动人口办证意愿

模型Ⅲ：加入住房和子女教育服务需求与感知因素后，模型的拟合优度提升，表明公共服务需求与感知对流动人口办证意愿有重要影响。从需求来看，居住服务需求与子女教育服务需求均与办证意愿显著正相关，说明流动人口渴望通过居住证办理解决该类难题。从服务感知来看，对流入地居住服务感到“一般”和“满意”者的办证意愿显著高于“说不清”者，而对居住服务感到“不满意”者的办证意愿相对“说不清”者无显著差异，这可能同国人在不敢、不便或不愿直言不满的情况下常说“说不清”的习惯有关。质言之，在汉语特定的语境下，“说不清”的真实含义可等于甚至大于“不满意”。子女教育服务满意度对办证意愿无显著影响，可能是由需求的群体性差异所致，子女教育服务的供给质量会影响有随迁子女群体的办证意愿，而对其他流动群体的影响较小。

（四）社会参与、融入对流动人口办证意愿有重要影响

模型Ⅳ：将社会参与、融入因素加入既有模型后，模型拟合优度大幅提升，表明流动人口社会参与、融入状况是影响其办证意愿的重要因素。具体来看，社会参与显著影响办证意愿，但不正向相关，与假设相悖。原因可能是一线城市户籍壁垒森严，属地化服务严重缺位，流动人口即便较多参与社会活动，结交本地朋友不少，也难消减内心的漂泊和疏离感，因而有悖“越参与，越融入，越愿办证”的正常逻辑。相对结交本地朋友很少者，交友“较少”“一般”“较多”“很多”者办证意愿更强，但交友情况与办证意愿虽相关却不显著。定居意愿与办证意愿无显著相关，但拟就地定居者办证意愿是拟回老家定居者的1.192倍，表明居住证对前者的吸引力大于后者。“家”的归属感、居住时长、积分落户意愿均显著影响流动人口办证意愿，在本地有“家”的感觉者胜于无此感觉者;有积分落户意愿者强于无该意愿者;居住3年以上者胜于2年以下者，说明社会融入对流动人口办证意愿确具正面作用。

（五）政策宣传及认知显著影响流动人口办证意愿

模型Ⅴ考察政策宣传及认知与流动人口办证意愿的关系，结果显示，流动人口对居住证政策的了解程度与其办证意愿显著正相关，对政策部分了解和了解者的办证意愿分别是不了解者的2.493倍和4.436倍，足见政策认知对办证意愿影响之关键。不过，令人意外的是，社区居住证政策宣传与办证意愿并不显著相关，这可能是社区政策宣传严重缺位78.8%调查者认为社区未做过居住证政策宣传，堪见社区相关宣传之不足。屏蔽了应有的相关性。

综上可见，流动人口个体特征、流动方式、对居住和随迁子女教育服务需求及满意度、社会融入状况、对居住证政策认知等均不同程度地显著影响其办证意愿。

从比较的角度来看，影响三地流动人口办证意愿的因素趋同，仅在个体特征、公共服务需求及感知、社会参与及融入三方面略有差异。个体特征方面，年龄和文化程度对北京流动人口办证意愿影响较强，概与北京中青年高学历流动人口眼界相对开阔、更能接受新事物、渴望借办理居住证获得较多服务和便利有关;婚姻对广州流动人口办证意愿影响更强，与已婚群体更需子女教育和住房服务而广州异地教育、异地升学政策相对开放、居住证与居住服务管理结合相对紧密相一致;文化程度、职业类型和月收入对深圳流动人口办证意愿影响较大，概与深圳居住证办理既向全日制大专以上学历者倾斜又对流动人口职业稳定性要求较高有关。公共服务及感知因素方面，居住服务需求及满意度对北京和深圳流动人口办证意愿的影响更为突出，应与北京和深圳房价房租高企、流动人口居住压力更大不无关系;广州提供的居住和子女教育服务虽更能吸引流动人口办理居住证，但从满意度来看，居住和子女教育服务供给质量尚待提升。社会参与及融入因素对北京的作用力弱于广州和深圳，可能因北京尚未建立居住证梯度赋权机制，流动人口无论融入程度如何，都仅能获得基础性公共服务和便利，从而隐匿了社会参与及融入因素对流动人口办证意愿的应有作用。

六、讨论和建议

流动人口不积极办理居住证，原因无外三方面：一是居住证蕴含的福利及便利对其缺乏吸引力;二是居住证办理门槛高、程序复杂，令流动人口望而却步;三是政策宣传不力，流动人口因不了解办证意义而不办证。其中，第一点是关键，因为若居住证蕴含的福利十足，即便办证手续繁琐，宣传缺位，流动人口怕也挤破脑袋都要办证。京、穗、深流动人口办证意愿不足，如上三原因均有。

一线城市现行居住证积分落户政策的突出问题是流动人口服务“两极化”“空洞化”。说“两极化”，指普惠性的居住证蕴含的福利过少，积分落户蕴含的福利“十足”（彻底市民化待遇）却又极为“小众”，三地年度积分落户指标均不过万人，甚至区区五六千人，相对其巨大的流动人口规模而言很不匹配。说“空洞化”，指没办或虽办居住证却未达积分落户标准者属地化服务严重缺位，在现行积分落户或服务政策下，最需服务的普罗大众反而最难获得服务。建议以“居住证+居住/就业/纳税/社保年限”等为标准，建立梯度公共服务供给体系。诸如，规定办理居住证且在本地合法居住多久，即可享受与本地市民一样的乘车优惠。根据本地经济社会发展情况，规定办理居住证且在本地合法居住、就业、纳税、交社保多久以上，就可在本地买房、摇车牌号、获得不同水准的居住和子女义务教育等服务。用简便、公平的“居住证办理+N年限”制代替繁琐、掐尖的积分制，既有利于破解流动人口服务难题，又可大大增强居住证的吸引力。

鉴于居住和子女教育服务需求与流动人口居住证办理意愿显著正相关，该类服务又一向为流动人口服务的重中之重，且在缺乏全国性统筹规划的背景下，任何一地将其解决得太好，都很易导致“洼地”效应，令其有不能承受之重。建议尊重现实，将中低收入流動人口住房保障定性为“弱保障”，实事求是地解决其居住问题。例如，在城区或城近郊区，建设合法有序的集体宿舍、胶囊公寓、迷你单间，面向单身型、夫妻型流动人口出租;在远郊卫星城，建设迷你套间、迷你单间，面向家庭型流动人口出租。规定该类住房租金虽随流动人口合法居住、就业时间长短浮动，但无论如何浮动也不会与市场同类住房租金相去太远（政府主要通过区位、户型、面积及租住方式控制，使该类住房租金能为中低收入流动人口接受），以防“洼地”效应，同时便于政府回收资金，进行滚动式开发。在流动人口子女教育上，一方面要加大教育投入，合理划分中央和地方、流入地和流出地职权职责，健全相关财政统筹支付体系，对公立、民办学校进行挖潜扩容或扶持提质，随城市化推进程度在流动人口聚居区就近改建、扩建、新建流动人口子女学校，尽力增加学位;另一方面也要视城市承载能力，以居住证办理和就业、纳税、社保年限等为标准，分步骤有序解决流动人口子女教育问题。

鉴于“家”的归属感、居住时间、积分落户意愿等与流动人口办证意愿显著正相关，建议建立政府、社团、本地居民和流动人口多方参与的社区管理服务机制;开放社区公共设施，开展常态性社区活动，创造平等参与机会，让流动人口与本地人在交流中交心，在交心中走向心灵契合。

鉴于政策认知与流动人口办证意愿显著正相关，京、穗、深社区居住证政策宣传又严重缺位，建议政府将居住证政策宣传纳入流动人口管理部门年度绩效考核体系，促使其重视并积极开展相关宣传工作，让该政策深入人心，春风化雨。

需要指出的是，居住证政策旨在解决的不仅是流动人口服务问题，而且是流动人口管理问题。就流动人口管理而言，流动人口越积极办证，政府就越能全面掌握流动人口信息，越能达成“以证管人”的效果。建议在推行“居住证办理+N年限”式梯级赋权体系的同时，彻底降低居住证办理门槛，简化办证程序，将居住证打造成为智能化、多功能的流动人口服务管理“一卡通”，使其具备擦写功能，流动人口变换工作、居住地等，只要擦去原信息、填写新信息即可;赋予居住证以较多功能，规定流动人口只要办理居住证，即可享受实实在在的福利。例如，北京市每年公交、地铁补贴达百亿之巨，公交、地铁刷卡优惠幅度较大，若将优惠系统嵌入居住证，再增设居住证指纹识别系统，规定“专人专卡”，只要刷居住证，即可享受与市民同等打折优惠;而未办居住证的流动人口只能持专门公交卡，虽可享受打折优惠，但优惠幅度要小得多，如此则可大大激发流动人口办证积极性，实现以服务促管理。

从比较的角度而言，三地居住证政策虽大同，却也小异。在办证门槛上，穗、京、深三地可谓依次增高。广州的办证条件是，办理居住登记半年以上，符合合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一。但缴纳社保满半年或居住在本人具有合法所有权满半年房屋的流动人口，在申报居住登记后可径直申办居住证，不受居住登记满半年限制。北京的办证条件是，领取《居住证登记卡》6个月以上，且需以下条件之一：加盖在京用人单位公章且至少有6个月以上尚未履行期限的劳动合同或聘用合同、劳动关系证明;由本市工商管理部门核发的距经营期限届满不少于6个月的营业执照;尚有6个月以上租赁期限的合法租房合同等。深圳市流动人口申办居住证需同时具备两个条件：一是在特区有合法稳定居所。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止连续居住满12个月者，视为有合法稳定居所。二是在特区有合法稳定职业。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前2年内累计满18个月者，视为有合法稳定职业。此外，全日制大专及以上学历者可直接申办居住证。由于居住证肩负流动人口登记职能，门槛过高既会将众多流动人口置于人口信息登记之外，有碍“以证管人”，也会影响一时无法办证者及时获得基本公共服务和便利，还会因办证门槛过高、赋予的福利较多而使居住证成为另类“户口本”，因此深圳、北京应向广州学习，适当降低办证门槛。在居住证被赋予的服务和便利方面，三地同样大同小异。三者虽都规定了国务院《居住证暂行条例》列举的基本公共服务和便利，但在随迁子女教育、居住、低保等关键服务上都有些意兴阑珊，甚至“口惠而实不至”。相比而言，穗、深因异地高考政策相对开放，从2016年起即允许符合六项条件的随迁子女可就地参加高考1）父亲或母亲在广东有合法稳定职业;2）父亲或母亲在广东有合法稳定住所;3）父亲或母亲持广东居住证连续3年以上;4）父亲或母亲在广东依法参加社会保险缴费累计3年以上;5）随迁子女在广东参加中考;6）随迁子女在父亲或母亲就业所在地具有高中阶段学校3年完整学籍。，建立了以居住证为基础的积分入学、升学政策，从而使随迁子女受教育权得到了相对较好的落实。北京却因异地中高考政策几未开放，加上全国教材、高考试卷不统一，随迁子女往往既无机会亦无意愿在京接受初高中教育，所谓随迁子女受教育权至多不过是小学阶段受教育权。北京应向穗、深学习，采取切实措施逐步落实随迁子女初高中阶段受教育权。此外，穗、深两地还积极拓展居住证在社保、计生、医疗、金融、社区管理等方面的功能，努力實现其由“一证一能”向“一证多能”的转变。诸如，将居住证与小区门禁卡合一，借以加强出租房和流动人口登记管理;拓展居住证信息管理和金融服务等方面的功能，鼓励在企业内部使用居住证，使其成为 “企业通”“商务通”等。这些探索堪为功能尚且单一的北京居住证所镜鉴。

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