我国非诉行政执行制度的完善之非行政机关方面

摘 要：“裁执分离”模式下法院方面来讲存在审查标准、审查方式不明确以及结案的方式单一等问题。当事人向法院寻求救济存在没有设置公益诉讼机构、没有明确法律规定非诉执行可以适用中止或终结执行制度以及赔偿主体不甚明确等问题，针对上述问题，提出以下完善建议。

关键词：裁执分离;法院;救济

中图分类号：D922.1;D923文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0065-02

作者简介：谭倩，女，湖北恩施人，湖北民族学院科技学院，教师，宪法学与行政法学专业。

一、救济保障问题的完善建议

（一）把公益诉讼机构纳入申请主体

依据行政诉讼法第95条，非诉行政执行案件的执行申请主体为行政机关和第三人，对于“第三人”笔者认为应该扩大其解释，第三人应该包括非诉执行案件的利害关系人以及公益诉讼主体。

非诉执行案件的利害关系人应该是和被执行行为有直接或间接利益的人，利害关系人申请执行无可厚非，但是有时候涉及公共利益的非诉案件，行政机关不申请执行，又没有其他具体主体申请执行，则会出现公共利益无法保护的现象。例如某些企业向河里排放污水，污水污染的是整个河流，涉及到的是市民的生命安全，行政机关在作出让排污企业停止排污的决定，期限届满后排污企业并没有停止排污，这时候行政机关可能鉴于企业对当地经济的贡献没有向法院申请执行，企业的排污行为继续存在，而市民个体却没有权利向法院起诉，污染的河流得不到治理，严重影响居民的生产和生活。这时候如果有个公益机构代替广大市民向法院申请执行停止排污的决定，则可以弥补这一缺陷。

民诉法中第五十五条规定了公益诉讼制度，法律规定的机关和有关组织对损害社会公共利益的行为可以向人民法院提起诉讼。这一制度也可以应用到非诉行政执行制度当中。非诉公益机构对损害公共利益的行为，在行政机关不申请执行，也没有具体的个人申请主体的时候，其可以向法院申请执行。

（二）建立中止和终结执行制度

执行中止是指在执行过程中，由于出现了某种特殊情况而使执行程序暂时停止，待这种情况消失后，执行程序再继续执行。在正常情况下，执行员应根据法律文书确定的内容，依照法律程序执行完毕。在《行政强制法》中没有专门关于执行中止或者执行终结的规定。为了统一《行政强制法》中关于行政强制执行和非诉行政强制执行的规定，应该明确当非诉案件执行出现行政强制法第39条或者40条的情况时，可以适用中止执行或者终结执行。即当非诉行政执行中出现以下情况时，可以向法院申请中止执行：一是当事人出现履行困难或者履行不能;二是第三人异议;三是可能造成难以弥补的损失等情况。当非诉行政执行中出现以下情况时可以向法院申请终结执行的情况：一是执行主体不存在了;二是执行的对象完全灭失;三是执行决定被撤销等情况。

（三）明确赔偿主体

非诉行政从行政机关作出行政决定，行政相对人不执行，到行政机关向法院提出执行申请，最后执行机关去执行这一环节中，始终有人的因素，而人的主观判断不是始终是正确的，若人经受不住诱惑则后果会更严重。法官做出不合法或者不合理的具体行政行为原因如下：一是法官业务素质低，法官自身知识储备不够，或者应运知识的能力不高，导致在作出具体行政行为或判案时存在不合理或者不合法的情景。二是法官在工作中存在疏忽行为，工作人员在工作中没有认真对待工作，把行政相对人的事当做儿戏，机关工作人员在工作中应本着服务人民服务祖国的心态工作。三是法官存在渎职行为，有些工作人员在面对诱惑时没有严格要求自己，导致自己在做出行政决定或判决时违法或者不合理。行政相对人在自己合法权利受到侵犯时，需要寻求救济，而最理想的状态便是获得国家赔偿。但是非诉行政执行中行政机关或者法院的行为侵犯行政相对人合法权益没有具体规定救济主体。①

在行政机关集中行使行政执行的情况下，根据侵权发生的不同阶段可分为四种情况，一是行政机关做出具体行政行为的时候，侵犯行政相对人合法权益。二是行政具体行政行为合法但是法院在判决的过程中存在危害相对人合法权益的行为。三是行政机关做出的具体行政行为与法院的判决都存在违法行为。四是行政机关在执行的过程中存在侵犯行政相对人合法权益的行为。笔者认为确立非诉行政赔偿主体，应分为以下三类讨论：

一是行政机关具体行政行为违法，若法院在审查的过程中发现了行政机关的违法行为，做出不准予执行的裁定，则行政相對人就自己的损失向行政机关提出赔偿请求。若法院在审查的过程中并没有发现行政机关的具体行政行为的违法时，而做出准予执行的裁定，这相当于行政复议行为，新修改的行政诉讼法规定，行政复议没有改变原具体行政行为，而原具体行政行为违法，则行政相对人以原行政机关和复议机关为诉讼被告。同样该原则应用于非诉行政案件中，法院准予行政机关执行具体行政行为时出现侵害相对人合法权益的情况时，行政相对人可以以行政机关或者法院为赔偿请求机关。这样可以促使法院认真履行审判职责。

二是行政机关与法院都存在侵害相对人合法权益的情况。法院与行政机关应该为共同被告，承担按份责任。这样可以明确法院和行政机关各自的责任，使行政相对人能够穷尽一切救济的手段，但是缺点是相对人要分别向行政机关和司法机关请求赔偿，这样可能会出现行政机关和司法机关相互推诿责任。

三是执行机关在执行过程的行为侵犯相对人的合法权益。执行前面的行政机关做出的具体行政行为和法院的判决都是合法的，这时候行政相对人只能以执行机关为赔偿请求对象。

虽然十八届四中全会提出了“裁执分离”原则，但是目前还没有法律明确非诉行政裁判与执行分离的问题，以及有谁执行的问题。导致实践当中依然存在法院判决法院执行的现象。如果出现侵犯行政相对人合法权益的行为时，法院与行政机关责任应该怎样承担赔偿便出现争议，法院与行政机关相互推诿责任导致行政相对人救济赔偿无门，所以应尽快建立“裁执分离”模式下的赔偿责任问题。

二、法院审查方面的完善建议

（一）审查方式

关于审查方式，各地法院有不同的审查方式，总结主要包括书面审查、听取当事人意见和举行听证等方式，各种方式可以单独适用，也可以混合适用。笔者认为应采用书面审查的方式，在法院作出准予执行决定之前由法院向义务人发出督促执行令，若义务人还是不履行的话则作出准予执行的裁定，但如果义务人提出有争议的意见时则非诉行政执行转化为普通行政诉讼案件。因為实践中即采取书面审查又采取听证程序，实际上使得非诉案件和行政诉讼案件没有什么区别，而非诉也就没有存在的必要，为了保证非诉案件的优势的体现，非诉程序的相关审查方式和标准就不能行政诉讼程序一样，但是为了保障当事人的合法权益，非诉案件在符合条件的情况下可以转化为普通行政诉讼。

（二）审查标准

理论上关于法院对具体行政行为的审查标准有四种，即合法性审查标准、合法性加合理性审查标准、合法性加合理性加可执行性标准、无效性审查标准。笔者比较认同杨科雄法官的观点②，他认为无效审查标准比较符合实际，理由是非诉和诉讼是有区别的，一是二者价值追求不同，非诉倾向于效率，而诉讼倾向于公正，二是产生条件不同，非诉是在当事人放弃救济权利的时候产生的，而诉讼是在行政机关和当事人之间产生争议而诉诸法院产生的。所以二者在审查标准上不能等同，诉讼程序可能更复杂，而且需要交纳诉讼费用，当事人为了图省事，可能会选择省钱、省时和进行合法性审查的非诉程序，则会将行政诉讼程序置于一种空虚状态。当事人应该为自己怠于行使权利付出代价，只能在非诉程序中进行无效性审查。同时从行政效率的角度考虑，也为了及时保护其他公民合法利益和公共利益，审查标准采用无效性审查是比较合适的。

无效行政行为即“重大而且明显违法”的行政行为，世界各国和地区关于“重大而且明显违法”的情形大概有三种：一是行政行为明显违反制定法;二是行政行为不具有可实现性;三是行政行为违反公认的道德标准和基本的价值目标。总之具体行政行为有以下情形的，为无效行政行为，法院不准予执行：一是行政行为没有事实依据;二是行政行为违反法律规定;三是行政行为不可能实现;四是行政行为超越法定职权或者滥用法定职权;五是行政行为违反法定方式和程序的;六是行政行为无效的其他情形。

（三）结案方式

对于法院的审查行政行为后做出的结案方式，《行政诉讼法》、《行政强制法》、《若干解释》的规定不能满足实践的需要，所以应该参照民诉法的相关规定，适当增加法院审查的结案方式。

第一，可以增加裁定驳回申请结案方式。裁定驳回与裁定不予受理是有区别的，两者适用阶段不同，前者是在法院受理案件后发现不符合受理条件而做出的，后者是在法院受理案件前，发现案件不符合受理条件而做出的。而民诉法对受理前发现不符合条件的案件裁定不予受理，对于受理后发现不符合受理条件的案件裁定驳回起诉，以便于对两种情况予以区别。所以增加裁定驳回的结案方式更符合法律的规定。

第二，可以增加裁定准予撤回申请的结案方式。由于申请主体的不同，撤回申请包括权利人的撤回申请和行政机关的撤回申请。法院根据“不告不理”的原则对于权利人申请撤回申请时应当准予撤回申请，因为权利人有权处理自己的权利。但是行政机关撤回申请，法院应该审查撤回的理由，因为行政机关代表的是国家的权力，它没有权利处分自己的权力。对于行政机关申请撤回且符合撤销申请条件的情况，可以裁定行政机关准予撤回执行申请;但是行政机关撤回申请，并不符合撤销条件的，法院仍有必要审查具体行政行为的合法性，根据审查做出是否准予撤回执行申请的决定或准予执行的裁定。不论是权利人还是行政机关撤回执行申请都要审查是否是基于自愿原则，是否违反公共利益和法律的规定等。如果撤回申请行为不是基于自愿原则或者损害公共利益，则不准予撤回申请。

第三，可以增加裁定准予部分执行的结案方式。因为行政执行以效率为原则，如果部分行政行为可以单独履行且不履行可能导致难以弥补的后果，则应该准予部分履行。

[ 注 释 ]

①邹艳茹.困境求解-非诉行政执行过程中的赔偿问题研究[J].山东审判，2013：5-6.

②杨科雄.行政非诉强制执行基本原理与实务操作[M].北京：中国法制出版社，2014：51-57.

[ 参 考 文 献 ]

[1]杨科雄.行政非诉强制执行基本原理与实务操作[M].北京：中国法制出版社，2014：51-57.

[2]邹艳茹.困境求解——非诉行政执行过程中的赔偿问题研究[J].山东审判，2013：5-6.