浅谈PPP项目运营过程中的风险识别及应对

摘要：近年来，PPP项目在我国得到了大范围的推广和应用，其在项目中不断发挥自己优势的同时，也为相关领域的PPP项目运营带来了一定的风险。为有效保障PPP项目在运营过程中的经济效益和社会效益，就必须采取合理的方式准确识别PPP项目的运营风险。为此，本文在结合某单位相关工作经验的基础上，对基础设施PPP项目在运营过程中的风险进行相应识别，并进一步给出了相关应对措施，希望能够为后续基础设施PPP项目运营风险的解决提供可靠的参考和依据。

关键词：PPP项目：运营：风险识别：应对

PPP项目指的是政府和社会资本进行合作的一种模式，其覆盖的领域十分广，主要涉及以下两部分：其一是发改委所提出的六项基础设施领域：其二是由财政部所提出来的十五项公共服务领域。PPP模式进入国内基础设施领域后，相应风险随之发生变化，特别是在PPP项目的运营阶段，能够准确的识别PPP基础设施项目运营风险，并及时采取合理应对措施，能够有效保证基础设施PPP项目所带来的经济效益和社会效益。

一、PPP项目运营阶段相关风险特征

在PPP项目生命周期的每一个阶段都有可能发生的会对项目结果产生影响的不确定性就是所谓的PPP项目风险。与普通项目相比.PPP项目是一种资本密集类型的项目，需求的资金更大，回收资本的时间比较长，并且项目的参与方比较多且各有自己的目标。此外，PPP项目还具有很明显的社会效益，这些特点使得PPP项目运营具有自己的特殊性，主要包括以下特征。

（一）PPP项目运营风险具有多样性

对于PPP项目来说，其项目的参与方比较多，这些参与方不仅在规模、资金实力以及资信等方面存在差别，而且各自具有自己的参与目标和参与形式，这一现状就使得不同的参与方在参与PPP项目的时候会存在不同的融资结构和合作方式，也就是说，PPP项目在运营阶段因参与项目公司治理的责任和权利使各参与方所承担的风险也就不一样，这就决定了PPP项目运营风险所具有的多样性特点。另外，PPP项目参与方即使面临不同的风险，其应对风险的偏好、态度和承受能力也不尽相同，对于同一个PPP项目的运营风险，偏好风险的参与方就会以一个比较积极的态度应对风险，为了能够获取比较高的效益而愿意承担风险，而风险保守的参与方则可能会因为觉得风险超出自己承受能力而选择放弃参与该项目。

（二）PPP项目运营风险具有复杂性

PPP项目不同于一般的工程项目，其运营风险相对更加复杂。PPP项目全生命周期中，合同相关方较多，在项目不同的阶段合同相关方也不尽相同，各方参与项目建设、运营的需求也不尽相同，甚至在PPP项目的利益收益方面存在一定的冲突，需要经过多次的谈判和沟通才能够达到协调各方利益的目的，这就使得PPP项目会出现一些不易掌控的风险，进而导致PPP项目运营风险存在复杂性这一特征。

（三）PPP项目运营风险具有阶段性

PPP项目在整个运营的过程存在不同的阶段，每一个阶段都会面临不同类型和大小的风险，这就使得PPP项目运营风险具有明显的阶段性特征。有些风险只存在于PPP项目运营的某一个特定的阶段内，因此需要在这一阶段重视对该风险的管控，而在PPP项目运营的其他阶段，该风险已经得到消除或者说是虽然存在但不会对项目产生影响，例如竣工风险就只存在于PPP项目的建设阶段，只需要在此阶段加强对该风险的防范即可，而市场风险就会在PPP项目的运营阶段和移交之后的阶段同时存在。不过也存在一些运营风险会存在于PPP项目的整个生命周期，需要在每一个运营阶段都加强对该风险的管控，例如政治风险则存在于整个PPP项目运营过程。

（四）PPP项目运营风险具有动态性

除上述特征之外，PPP项目运营风险还具有显著的动态性特点。以项目区分理论为依据，基础设施PPP项目可以分为以下几类：其一是经营性项目：其二是准经营性项目;其三是非经营性项目。但是不同环境作用下项目所具有的性质也会不同，PPP项目运营风险的重要性也随之变化，表现出动态性的特征。例如项目在建设阶段更注重建设融资、进度、质量、安全、验收等风险，虽然建设风险在建设阶段需要防范和化解，但也会给项目运营带来不可预知的风险，如建设进度滞后、融资周期长、建设质量存在隐患等都会在运营期表现出来，使风险的主次发生变化。建设阶段的主要矛盾，在运营阶段可能就变成了次要矛盾。

二、PPP项目运营中的风险识别

结合目前某单位在建的基础设施PPP项目情况，项目运营过程中存在以下风险。

第一，政治风险，主要包括：一是国家宏观政治经济政策;二是政府任期换届;三是项目审批时间长;四是政府相关配套措施难以跟进;五是政府其他政策变动等。这些政治风险的存在有可能导致基础设施项目必须暂停或者是进展比较缓慢等，特别是会为前期投入比较多的社会资本带来明显经济损失。

第二，法律法规类风险，对于某些基础设施PPP项目来说，其现行的法律法规内容相对比较简单，有些甚至没有相对应的法律规定，使得PPP项目很难顺利运行下去，此外，在基础设施项目进行的过程中，必须重视对于占地以及环保等方面的工作，避免其后患为基础设施PPP项目所带来的风险。

第三，商业类风险，此类风险主要有：一是利率风险;二是通货膨胀风险，三是延期支付風险等。这些风险的存在不仅会对项目的财务成本造成直接影响，而且还会影响到项目的偿债能力以及相关股东的利益。

第四，融资类风险，此类风险出现的主要原因包括：其一是金融市场不健全：其二是融资结构不合理：其三是融资的可及性等，该类风险的最直接表现是筹措资金的工作比较困难。

第五，市场收益不足类型的风险，此类风险主要指的是基础设施PPP项目运营之后不能够达到回收投资获得预期收益的风险。

第六，项目唯一性风险，此类风险主要说的是政府或者项目的投资方新建或者是另外投资了其他与该项目存在商业竞争关系的项目所带来的风险。此风险的出现不仅会带来市场需求变化方面的风险，而且还会导致市场收益风险的出现，对基础设施PPP项目的影响十分明显。

第七，市场需求变化风险，由于下述因素的存在所引起市场需求变化进而导致市场预测和实际需求之间存在差异而存在的风险：其一是项目主导方需求变化：其二是社会环境;其三是法律法规的调整;其四是宏观经济等。

第八，第三方延误/违约的风险，此类风险主要指的是项目的投资者或者项目公司发生下述违反法律法规情况时所引起的风险：其一是在融资、建设过程以及运营过程中项目发生了比较重大的质量安全事故：其二是利用项目进行违规融资：其三是对项目周围的生态环境造成了严重的破坏等。

三、基础设施类PPP项目运营风险防控相关对策

为有效防范和控制基础设施PPP项目在运营过程中的风险，可以从以下几方面进行考虑。

（一）基础设施类PPP项目主导方的风险承担

通常情况下，公共部门主要是负责在基础设施PPP项目獲得社会资本之前对整个项目的整体规划工作，并以外部环境的控制力作为主要基础依据对项目风险进行分析，并预先判断政府和社会部门在整个项目风险控制中的能力和承担的责任，实现对项目风险的初步分配。基础设施PPP项目能够与社会部门建立合作的重点是能够建立有效的信任机制，在我国传统的基础设施项目中，占据主导地位的是政府和国企，而在基础设施PPP项目模式当中，政府必须转变这种单一的传统主导思维，建立多元化治理的观念，在互相信任的基础上不断提高政府管理自身的能力和信息的公开透明程度，为实现统一的PPP项目所出努力。

（二）基础设施类PPP项目社会资本方的风险承担

在社会主义市场经济中，社会部门作为参与主体具有下述优势：其一是项目资金优势：其二是建设优势：其三是运营优势：其四是管理优势，这些优势能够有效弥补政府以及国企所具有的建设效率不足以及创新能力不够等缺点。社会部门能够更加有力的实现对社会风险的控制和对商业的建设工作，因此，其在风险治理过程中主要负责下述内部风险：其一是技术风险：其二是安全风险：其三是工期风险;其四是费用风险等。

（三）基础设施类PPP项目主导方和社会资本方共同承担的风险

对于基础设施PPP项目的风险分配存在于整个PPP项目生命周期，具有明显的复杂性，运营风险的识别和分配受到多方面因素的影响，因而具有不确定性和不具体性。政府和社会部门双方共同承担的一项主要风险就是PPP项目中的关系风险，此风险需要双方的协调和共同努力，不能单方面承担。

四、结束语

在基础设施PPP项目中，只有准确的识别其运营过程中的风险，并采取合理措施加以应对能够有效保障PPP项目的经济效益和社会效益，推动基础设施PPP项目的可持续发展。

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作者简介：

张吉锋，中国水利水电第八工程局有限公司，湖南长沙。