失业保险制度促进就业问题研究

摘 要：在当前经济发展进入新常态的经济发展背景下，就业压力是接下来一段时间内国家、社会、企业和劳动者个人都要面临的问题，而失业保险作为与就业紧密相关的一项制度，如何在保证失业人员基本生活水平的基础上发挥其促进就业的功能，是本文试图通过分析失业保险制度在促进就业方面的乏力问题现状，研究失业保险基金无法推进失业人员再就业工作问题的原因，从而针对性地提出通过对覆盖面的扩大、调整失业保险金的给付期限和给付标准等措施，解决新形势下失业保险制度在促进就业方面后劲不足问题的对策。

关键词：失业保险;促进就业;给付期限;给付标准

一、失业保险制度执行现状

失业保险制度从1986年时还被称为待业保险的时代发展到现在，颁布了《失业保险条例》、《社会保险法》和2018年《国务院关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》等若干法律和法规，但在执行的过程中仍存在着许多的问题，其中当前最亟待解决的就是各个有代表性的问题中都多少会有涉及到的促进就业乏力的问题。

（一）失业保险基金收支结构不合理且结余过多

第一是收入与支出结构不合理，2017年全年失业保险基金收入1113亿元，比上年下降9.5%，支出894亿元，比上年下降8.4%，年末失业保险基金累计结余5552亿元。全年失业保险金月均水平1111元，比上年增长5.7%，共为458万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，共计318.48亿元，占总支出的35.6%。

第二是支出的内部结构不合理，全年共为领取失业保险金人员代缴基本医疗保险费85亿元;全年共向45万户参保企业发放稳岗补贴198亿元;共向11万参保职工发放技能提升补贴3亿元，主要用于促进就业，高技能人才基础工作建设等人力资源和社会保障管理事务中就业管理事务项的财政拨款支出7038.15万元，就业补助758.72万元。

第三是统筹度不高，未能形成全国性甚至是全省范围内统筹联动的失业保险体系，广东省2017年失业保险基金收入116亿元，基金支出74亿元，当期结余42亿元，累计结余683亿元，其中，失业保险金支出24亿元、职业培训和职业介绍补贴支出0.1亿元。而广州市2017年失业保险基金总收入26.82亿元，总支出22.40亿元，当期结余4.42亿元，累计结余242.4亿元。但湖北省2017年失业保险基金收入5亿元，支出4.4亿元，社会保障与就业财政拨款支出仅为308万元。

由此可见，首先，全国范围内2017年失业保险基金支出下降，但结余数额巨大。失业保险金水平虽在上涨但仍旧偏低，失业保险金支出占总支出比例偏高，894亿支出中仅有3亿元是用于技能提升的补贴，促进就业支出也仅有不到7800万。其次，在省省和省市间的层面上失业保险的收支额差距较大，但均有促进就业支出占失业保险基金总支出比例过小的问题存在。因此，我国当前失业保险制度的执行总体可以概括为收支结构不合理，结余过多，未形成统筹联动的失业保险体系，且失业保险基金中用于促进就业的资金过少。

（二）失业保险制度对不同收入群体失业后再就业的促进作用不同

2017年年末城镇登记失业人数为972万人，年末全国领取失业保险金人数为220万人，全年共为458万名失业人员发放了不同期限的失业保险金。可见年末仍有220万失业人员未能在领取失业保险金并且在职业介绍机构进行登记的情况下找到工作，先不评价其是不是失业保险制度造成的“养懒汉”现象，但不能排除的一种情况是，失业人员拿着全国月均水平1111元的失业保险金，因为种种因素而无法就业，例如经就业技能培训后仍不符合职业介绍机构所介绍的工作的要求、不愿意从事一些工资水平与失业保险金水平差不多的“脏活累活”、已经“隐性就业”但未及时报告社会保险经办机构等等。

另一方面，经济新常态下互联网公司高速发展，在互联网公司工作的员工工资也随着市场水涨船高，很多互联网公司的员工基于对近年来大环境发展和自己薪资不断提升的事实，对自己的职业前景和市场前景产生误判，在一线城市贷款买房，而现实情况是，近两年互联网公司面对经济不景气和风口的变化，会以各种理由而进行的大批裁员，许多在一线城市公工作的互联网从业人员在裁员潮下，想依靠着不高于最低工资标准领取的失业保险金来度过背着房贷的求职期是不可能的。2018年最低工资全国排名前三的分别是上海、北京和深圳，但均不高于2450元，而这三个城市的房贷是失业保险金翻个番都无法支付的。因此失业保险制度在失业前高收入水平的失业人员的再就业的促进上勉强可以说形成了一種倒逼推动力，但这种高技术人才的再就业是失业保险制度中促进就业措施中例如基础技能培训和普通职业介绍等无法给予帮助的。

（三）促进就业机制存在不完善

首先，职业技能提升补贴缺乏统一标准。根据《失业保险条例》的规定，劳动者在失业期间获得再就业职业培训补贴的标准由省级政府另行制定具体的规则，《广东省劳动力职业技能提升补贴申领管理办法》中仅规定了执行补贴标准应当公布，而并没有明确标准。而湖北省则作出明确规定，对取得初、中、高级职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工按照1000、1500、2000元的标准给予补贴。这种无统一标准的做法不利于失业保险促进再就业功能的发挥，容易在实施过程中使不同地区的劳动者享受失业保险制度促进就业福利的不公平。

其次，有关再就业培训的具体方式和培训程序都没有明确的操作规范，而且失业人员参加再就业培训的审批期限过长、环节过多，导致再就业培训工作的开展容易出现混乱。再就业培训工作没有创新，跟不上就业市场的要求，很多地区的再就业培训工作仅仅是对失业人员进行最最基础的职业技能培训，甚至在该领域连可考取的职业技能证书都没有，这样既不利于提升失业人员的职业技能，也不利于失业人员依靠提升职业技能并获取职业技能证书申请提高职业技能培训补贴。

二、失业保险促进就业乏力的原因

（一）失业保险制度覆盖面窄，失业保险金无用武之地

第一，失业风险高的的无法被保。《失业保险条例》规定城镇企业事业单位失业人员依照条例的规定，享受失业保险待遇，但却没有包括“毕业即失业”2018年的820万应届毕业生，没有包括逐步推进聘用制的公务员们，也没有包2017年全国数量达到28652万，而实践中参加到失业保险中的4897万农民工人，农民工因为其工作的不稳定性、季节性等特点，面临较大的失业风险，同时由于失地农民自身科技文化水平较低、非农就业能力不足以及就业形势较为严峻等因素的影响，失地农民难以在短时间内顺利找到合适的工作，造成大多数失地农民处于失业或半失业状态，且缺乏失业保险保障机制。即使已经有了近5000万的农民工人入保，但还有85%的农民工在失业保险的覆盖范围之外，无法得到失业保险制度的保护和帮助。

第二，失业风险低的群体和地区对失业保险金的使用需求不大。由于全国各省市经济发展水平不同，有些省份的企业和单位经济效益好，就业机会多且稳定，该地区的失业率就偏低，对失业保险基金的使用需求就不大，同时在失业保险基金促进就业功能方面，因为没有全国统一的促进就业措施的实施细则、补贴标准以及规程，有些地区的领导在“多做多错”潜规则下都更愿意不犯错地“不作为”，在原有的保障失业人员基本生活水平的工作和维持原有促进就业措施的基础上，守着结余进行稳定投资防止贬值，使在任期间政绩数字更可观。

（二）失业保险金给付期限过长

根据《失业保险条例》的规定，劳动者与所在企业按规定缴纳社会保险费1年，非因本人意愿而失业的失业人员在失业保险经办机构登记失业且要求经办机构介绍工作或申请职业技能培训的，可按累计缴费时间向失业保险经办机构申领最长为24个月的失业保险金。

我国失业保险的给付期限最长可达24个月，世界主要国家的给付期限一般都在一年以内，例如美国失业保险金的给付期限仅有26周。我国的失业保险给付期限明显过长，而过长的期限可能会给失业人员的再就业造成阻力，造成失业保险“养懒汉”现象。因为在时限较长的保险给付期限中，享受失业保险的失业者会可预见地在长期内获得失业保险收益，这就使失业者基于长期受益而选择依靠长期领取失业保险金去尝试寻找或等待更好的工作，这使得失业价值增加，从而提高了保留工资水平，降低了工作搜寻强度。所以说，长时期的失业保险给付会对享受失业保险者的再就业积极性产生更大的负激励效应。随着失业保险给付期限逐渐接近到期，越往后期持续失业所带来的收益会越小，相应地寻找工作的紧迫感和强度会上升，这就使失业保险基金促进就业的功能在此时作用明显化，这就是长给付期限在期末对失业者寻求再就业的正激励效应。因此，可以看出由于我国现行的失业保险金发放适用的给付期限过长，导致了许多就业能力较低的失业者的长期失业，整体上看不利于失业保险制度促进就业功能的发挥。

（三）失业保险给付标准恒定

2017年全国失业保险金月均水平为1111元，金额最高的地区为上海市，给付标准为每月2420元，根据规定，失业保险金的数额不得高于当地社会最低工资，且给付的标准在给付期限内恒定不变，可以看出给付标准的额度过低。

但纵观世界各国，失业保险待遇标准不一，多数与参保人失业前的收入水平挂钩，失业津贴发放比例一般在失业前收入水平的50%～70%之间。国外关于失业保险的规定值得我们借鉴，其科学性在于大部分失业人员在失业后都会自觉地寻找下一份工作以尽量维持其失业前的生活质量水平，而这一求职期根据各人的追求长短不一，失业保险制度的价值就在于使被保险人能够在失业保险金的帮助下降低一定的生活质量但不失体面地平稳度过这一求职期，它是失业人员通过自己与企业的缴费和国家的补助来实现失业后物质上的补贴和对失业者尊严的尊重。同时，在失业前期尽量接近失业前的收入水平，后期逐渐下调失业保险金的数额则也是一种对失业人员在一定期限内找到工作再就业的一种限制与激励，相对于国内的固定标准发放失业保险金来说更加人性化也更具科学性。因此，可以看出我国当前的失业保险金实行恒定标准发放既没能起到使失业人员在失业初期尽量维持其原有生活水平的功能，也没能起到通过发放失业保险金促进失业人员再就业的功能。

可能在当时的国企下岗潮的时期制定该种规定的原因和目的在于依据有限的资金和社会岗位来尽可能地保障最大多数人的基本生活，如果把这个当做一种大体量下无可奈何的管理措施来看是可以理解的，但到了经济发展新常态的现在，再坚持适用如此“低金额、长期限”的失业保险给付模式则既无法发挥保障失业人员基本生活的功能，更会对失业保险制度的促进就业功能产生掣肘。

三、推进失业保险促进就业功能的对策

（一）在法律的层面扩大失业保险的覆盖面

根据国内当前经济形势和大力促进民营经济发展政策和现实，市场经济的进一步发展必然要求一个统一的社会保障制度，必然呼喚一个统一的失业保险规范，以确保劳动力生产要素在地区、企业、城乡之间合理、自由流动。因此，将包括农民工、大学生甚至是可能遭遇失业的聘用制公务员在内的数量巨大的人群纳入失业保险范围是经济发展新常态的要求，也是这些未被纳入失业保险范围内的人群对社会保障的期望。

虽然2017年已有近5000万农民工参加了失业保险，但仍有近2亿4千万农民工不在失业保险制度的保障范围内，农民工进城务工，有权依法与城镇职工同等参加失业保险，未来为建设更加公平的社会保障体系，打破城乡二元化，我国有必要进一步完善失业保险专门立法，保障农民工与城镇就业员工平等享受失业保障权益。将农民工群体整体纳入失业保险的保障范围内的意义不止于此，更在于，第一，近3亿的农民工参加失业保险，农民工和雇佣农民工的企业缴纳的失业保险费将将会使失业保险基金更为充盈。第二，使农民工参加失业保险也会促进将失业保险覆盖面扩大到大学生、公务员等现在及未来都会需要失业保险保障的群体。而只有将农民工、大学生和公务员等纳入失业保险的覆盖范围才能使农民工在失业时不至于因没有失业保险的保障而返回农村，才能使大学生不至于在就读的城市毕业后因无法及时找到工作时而回到生源地，才能使公务员不至于可能因受刑事或行政处罚失业后丧失一切经济来源，能够让他们基于失业保险金而仍在该城市寻找工作再就业，从而保护失业保险实施地的劳动力资源不流失，继续为城市经济贡献劳动力。

（二）借鉴外国成功经验调整失业保险给付标准和期限

在新就业形势下现行的失业保险制度在给付标准方面可以借鉴国外对失业保险规定中有利于促进就业的经验，通过在制度设计上根据实际就业市场的需要进行完善，实现自上而下对促进失业人员再就业工作的推进，真正积极地发挥失业保险制度对经济环境、劳动者以及失业者的保护功能。

一方面，要根据实际确定合理的失业保险金给付期限，由于过长的失业保险金给付期限会在前期给失业人员寻求工作的积极性带来负激励效应，在预见此种现象的情况下，对失业保险金给付期限进行改革既是对经济环境，也是对劳动者的一种负责。因此，失业保险金最长24个月的给付期限必须进行合理化的缩短，我国可以根据当地的经济状况、平均失业周期、平均失业程度确定失业保险领取期限，但是最长应该控制在1年以内。目前我国失业保险的给付期限，根据《失业保险条例》的规定主要是依据失业人员在失业前的缴费时间长短来确定，有一定的科学性，但缺乏条件的多元性，完全还可以根据失业人员失业时的就业市场环境、对寻求再就业的积极性和在特定领域寻找工作的难度和失业者在失业前的缴费年限、缴费金额和工种的特殊性等因素来制定更多具体执行时的操作细则，从而实现国家建立失业保险制度时所期望的通过失业保险帮助失业者更快地找到工作的价值追求。

另一方面，根据现实情况借鉴科学的给付方式，提高失业保险金给付标准。由于我国现行的失业保险金的给付标准过低，使得失业保险制度无论是保障失业人员基本生活水平和促进就业两方面的主要作用都没有充分的发挥出来，鉴于此我国可以借鉴国外的失业保险金给付方式，例如采用弹性给付级距制：一般来说，失业待遇发放金额为离职前周平均投保薪资的55%，但对低家庭收入的给付替代率较高，为60%。同时还可以针对每个求职者的具体情况，根据其失业之前从事的行业、缴费水平和求职意愿的强烈程度，采取浮动的失业保险金给付机制，失业初期可以申领到相对更接近失业前工资水平的保险金，此后根据其表现逐步调整降低失业保险金给付标准。这样就可以实现帮助失业者有尊严地平稳度过失业后的求职期，实现失业保险制度促进就业的功能。

（三）调整失业保险基金支出结构，加大用于促进就业的比例

第一，根据失业人员的教育程度、专业和工作经验等，有针对性地进行包括基础职业技能培训和进阶职业技能培训等工作。只有如此，才能使失业人员适应需求不断发展变化的市场中职业岗位的要求，不至于在将失业保险基金投入到以往长期落后甚至是被淘汰的基础技能培训，失业人员接受技能培训后仍无法再就业。因此，世界各主要国家几乎都将职业培训作为失业保险基金投入的一个重点。我国也已有这方面的进展，例如《广东省劳动力职业技能提升补贴申领管理办法》规定失业人员在获取职业技能证书后申请提高失业补助标准，但仍有继续进步的空间，发展更具有针对性，更符合市场需求，更能适应各种专业化需求的职业教育培训。

第二，加大对职业介绍工作的资金投入，推进职业介绍工作专业化。例如可以借鉴法国经验，通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助，并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供。我国也可以在财政层面制定每年度对失业人员职业介绍工作的支出预算，并规定预算执行率和工作执行质量计入政绩考核标准;同时在法律的层面完善职业介绍机构市场的准入立法，规范职业介绍市场，实现职业介绍机构之间的信息共享，提升失业介绍信息的质量。再在职业介绍机构工作人员的资质进行具体规定，要求必须具备职业介绍相关专业知识并建立绩效考核机制，全方位完善加大资金投入的职业介绍工作。

四、结语

现行关于失业保险制度的相关法律法规和具体规定经过理论探讨和实践检验，已经被认为并不符合日益发展的经济环境、就业市场以及劳动者的要求，通过借鉴和学习国外成功经验并立足于国内的实际情况，认清失业保险制度的目的，发现制度实施过程中的问题及原因，最后通过对覆盖面的扩大、调整失业保险金的给付期限和给付标准等措施解决问题仅仅是失业保险制度改革的起步，而真正要实现失业保险制度的价值追求仍是一个需要长期坚持和探索的工程。

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[10]孟颖颖，李慧丽.改革开放以来我国失业保险制度的政策回顾与述评[J].社会保障研究，2015（05）：73-81.

作者简介：

施翔翼（1994-），男，汉，湖北襄阳人，中南财经政法大学法律硕士教育中心2017級硕士研究生，法律硕士（非法学）专业，研究方向：经济法。

注释：

[1]数据来源：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

[2]数据来源：《人力资源社会保障部2017年度部门决算》

[3]数据来源：《广东省2017年省级决算草案》

[4]数据来源：《湖北省财政厅2017年部门决算》

[5]胡珀：《我国失业保险中促进再就业法律制度的完善》，载《江西社会科学》2016年09期，第174页。

[6]陈天红：《中国失业保险基金现状、问题及原因分析》，载《广西经济管理干部学院学报》2016年01期，第52页。

[7]马驰骋：《失业保险是否会造成长期失业？运用生存模型对青岛市失业者的经验研究》，载《南方经济》2006年01期，第54页。

[8]吕丹：《典型国家失业保险制度》，载《中国劳动》2014年10期，第29页。

[9]唐兵：《中国失业保险制度改革探析》，载《四川行政学院学报》2004年01期，第62页。

[10]郝君富：《失业保险制度机制设计的国际比较与启示》，载《兰州学刊》2018年08期，第182页。

[11]胡长静：《我国失业保险制度的发展及反思》，载《特区经济》2012年03期，第138页。

[12]谭金可：《从失业保险转向就业保险的加拿大经验与启示》，载《财经问题研究》2016年03期，第83页。

（作者单位：中南财经政法大学法律硕士教育中心）