科技服务业政策评估体系构建与方法研究

陈娜 李钊 李海波

摘 要：科学评估科技服务业政策，对于提升科技服务业发展具有重大意义。研究以近几年山东省出台的科技服务业政策为案例，从目标任务、实施过程、执行效果3个维度7个层面设计构建科技服务业政策评估体系，采用调研、座谈与线上问卷调查相结合的评估方法，对山东省科技服务业政策改革实施中的主要成效和问题进行综合评估。从评估结果看：山东省科技服务企业对当前政策改革效果总体评价良好，创新平台、孵化器体系、投融资体系及知识产权服务建设方面都取得了长足发展，形成了省市配套、协同发力的政策支撑体系，在评估中我们发现缺乏专业性科技服务人才、科技服务业政策碎片化倾向明显等问题导致政策在落实中难以形成合力。最后文中从6个方面提出进一步加快山东省科技服务业改革发展的对策建议。

关键词：科技政策;政策评估;指标

Abstract：Scientific assessment of science and technology service industry policies is of great significance for enhancing the development of science and technology service industry.This paper took sci-tech service policies from recent years in Shandong as a case study，built evaluation system from seven levels and three dimensions which include objectives tasks，implementation process and execution perform.This study，based on combination of field investigation and online questionnaire survey，evaluated the main achievements and problems during the implementation of policy reform.Judging from the results，Shandong sci-tech service enterprises have a good overall evaluation of the current policy reform effect;great progress has been made in innovation platform，incubator system，investment and financing system and intellectual property service construction.It has formed a policy supporting system which supports both provinces and cities.In the assessment，we found that the lack of professional technical service talents and the obvious tendency of the fragmentation of the technology service industry policies have made it difficult to form a joint force in the implementation of the policy.Finally，this paper proposed countermeasures and suggestions for further accelerating the reform and development of science and technology service industry in Shandong Province from six aspects.

Key words：science and technology policy;policy evaluation;evaluation system;questionnaire survey;science and technology service industry

0 引 言

公共政策評估是保证政策质量提升的重要环节。2007年国家科技部开始对各部门、各地区的政策落实情况进行跟踪调研，2009年上海、江苏、浙江、天津等一些省市也开始陆续启动创新政策的评估工作，但都属于探索和尝试，未能形成一个普遍适用的政策评估方法框架[1]。为加快科技创新、推进科技服务业发展2014年国务院办公厅出台《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发〔2014〕49号），为全面贯彻落实国家部署，山东省也陆续出台了一系列扶持政策和改革措施。但这些政策和服务是否真正受惠于科技服务机构？政策应该从哪些环节进一步提升完善？需要通过科学的政策评估来衡量实现。因此研究建立一套科技服务业政策评估方法体系，无论是在理论研究还是实践层面对科学评估科技服务业政策实施成效，更好的提升科技服务业全局发展具有重要意义。

1 公共政策评估的理论概述

公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现[2]。西方学者在对国家政策评估实践中不断探索总结出4类较有代表性的评估模式即：弗兰克·费希尔的“实证辩论逻辑”评估模式[3];威廉·N邓恩提出的伪评估、正式评估和决策理论评估[4];豪斯总结的系统分析模式、行为目标模式、决策制定模式、无目标模式、技术评论模式、专业总结模式、准法律模式和案例研究模式8种模式[5];韦唐总结提出的效果模式、经济模式和职业模式[6]。这4类代表性模式在一定程度上也是对西方政策评估实践发展历程的反映。

我国的政策研究和政策评估体系方法研究起步于20世纪80年代，在很多政府部门已经开始自行或者委托其他机构进行公共政策评估。总体看目前的研究和实践多以经济学的视角和方法[7-9]，基本处于引进、消化和集成国外研究思路和方法的阶段，虽然形成了一些有中国特色的公共政策评估方式，但本土化原创性评估方法研究较少，也并未形成比较通行的政策评估方法体系[10]。其中较具代表性的有：陈庆云[11]指出政策评估常用的基本方法为前后对比法，具体方式包括简单“前—后”对比分析、“投影—实施后”对比分析、“有—无”对比分析和“控制对象—实验对象”对比分析4种;陈振明[12]总结政策评估方法有成本—收益分析法、前后对比法、对象评定法、专家判断法和自评法几种;和经纬[13]认为我国公共政策评估研究的方法论逐渐偏向实证主义;匡跃辉[14]指出具体评估可采用自我评定、对比分析、同行评议、成本效益分析、抽样分析等方法;也有学者从定量和定性角度分类讨论，定性方法主要有目标获取模型、自我评定法、理论分析法、对比分析法、个案研究分析法、专家评价法[15-18]。定量的分析方法有问卷调查法、统计分析法、模糊数学分析法、成本—效益分析法等，而数理模型分析法在政策评估中一般少见[19-20]。

2 基于山东省科技服务业政策评估案例的评估体系设计  科技服务业是为科技创新全链条提供市场化服务的新兴产业，是直接推动经济向中高端水平迈进的新引擎。从近几年山东省情况看，陆续出台了《山东省关于加快服务业跨越发展的若干政策》《关于强化自主创新建设现代服务业科技支撑体系的意见》等一系列扶持政策，科技服务业工作逐步走向标准化、规范化的道路，但科技服务业仍是全省经济社会发展“短板”，存在产业规模偏小、专业人才匮乏、科技服务机构市场化程度较低、竞争力弱等一些问题，与科技服务业先进省市比还有较大差距。为全面贯彻落实国发[2014]49号文件精神，2015年山东省政府印发《关于贯彻国发[2014]49号文件加快科技服务业发展的实施意见》（鲁政发[2015]13号），该《意见》的出台首次将科技服务业作为支持创新发展的重要抓手，为山东省科技服务业发展带来重大机遇。

2.1 评估体系构建

基于上述对政策评估概念的界定，结合国内外学者对政策评估的观点[21-23]，文中把政策评估的体系分为3大类：政策顶层设计的评估、政策实施过程的评估和政策效果的评估。同时依据山东省出台的《关于贯彻国发[2014]49号文件加快科技服务业发展的实施意见》（鲁政发[2015]13号）文件提出的改革举措，从7个层面设计科技服务业政策评估体系，着重评估改革举措的“含金量”、可操作性和执行效果，如图1所示。

2.2 评估方法

评估工作采用定性与定量分析相结合的方式。一是通过部门座谈形式，充分了解全省科技服务业顶层设计情况、政策措施及主要成效;二是全省地市走访调研和对全省重点企业实地调研形式，充分收集各地市执行操作层面的突出问题和政策措施诉求，了解全省科技服务业政策落实执行情况;三是筛选山东省500家左右的企业、科技服务机构中介组织、高校、科研院所等作为调研对象，设计《山东省科技服务业调查表》，开发“线上调查问卷填报系统”，开展线上问卷调查，如图2所示。

3 山东省科技服务业政策评估分析

3.1 山东省科技服务业政策实施成效

省市政策接续出台，协同发力的科技服务业政策体系逐步建成。自山东省人民政府于2015年6月出台《关于贯彻国发[2014]49号文件加快科技服务业发展的实施意见》（鲁政发[2015]13号）后，省政府办公厅于2016年7月转发了省科技厅山东省科技服务业转型升级实施方案的通知（鲁政办字[2016]114号），科技、发改、经信、教育、财政、人社、金融、知识产权等省直相关部门均结合职能特点，密集出台了一批配套政策意见，各地市也接续出台了促进科技服务业发展的实施意见和相关政策，形成了省市配套、协同发力的政策支撑体系。见表1.

山东省科技服务企业对当前政策改革效果评价良好。通过“线上调查问卷填报系统”，全省共579家单位进行了线上问卷信息填报，其中516家单位填报信息为有效信息，有效率89.1%.被筛选的机构类别见表2，研发服务机构是科技服务业占比最大的机构类别，占36.79%.其次为科学技术信息咨询服务机构、科技创业孵化服务机构和技术推广服务机构。

在对全省516家科技服务企业的问卷调查中，无论是政策设计，还是政策实施和落实，均取得显著效果，受到大多数科技服务机构的积极反响。在政策制定环节，76.88%认为对科技服务业相关政策了解甚至非常了解，92.73%认为科技服务政策设计科学、合理、接地气。如图3，图4所示。

在政策实施环节，48.51%认为科技服务政策“非常具有可操作性”，47.76%认为政策“可操作性一般”。79.48%认为当前政策在实施过程中不太困难或是不困难，只有0.75%认为非常困难。如图5，图6所示。

在政策成效环节，89.55%认为现有科技服务业政策对企业有帮助或者非常有帮助，96.82%认为现有政策执行效果好或者非常好。如图7，图8所示。

创新平台加快布局，资源共享的科技公共服务体系逐步健全。创新平台不断提质升级，省科技厅出台了《关于改进和加强省重点实验室建设的意见》《山东省省级工程技术研究中心提质升级的实施意见（试行）》，加强不同学科、区域、所有制等跨界省重点创新平台的横纵联合。全省省级以上重点实验室达到264家，工程技术研究中心1 118家，其中国家工程技术研究中心36家，国家重点（企业）实验室20家。特别是青岛海洋科学与技术国家实验室、黄河三角洲现代农业工程技术研究院、中乌巴顿焊接技术研究院等一批重大科技創新平台和新型研发机构加快建设，已形成了以省科学院、农科院、医科院和90多家省属科研院所为主体的公益性研究开发服务体系，有力支撑了区域科技发展和创新创业。2015年6月省科技、省财政厅联合出台了《山东省小微企业创新券管理使用办法》，实施科技“创新券”政策。科技咨询服务快速发展，全省共有近2 000家技术咨询服务机构，生产力促进中心111家，每年服务企业数量达到3万家，年服务人员超过30万人次。省科技信息资源及共享平台已建立，面向社会公众提供1 438份科技报告的共享服务，目前注册用户已超过1 400人。

创新创业孵化体系加快建成，专业化创业孵化模式不断创新。2016年，省科技厅对科技企业孵化器和众创空间由认定制改为备案制，极大地加快了创新创业孵化载体建设。2016年，中国国家级科技企业孵化器66家，国家备案众创空间162家，国家专业化众创空间3家。当前，山东省省级以上高新区基本都建有国家级科技企业孵化器，省级以上科技企业孵化器实现了17市的全覆盖。山东省人社厅和省财政厅联合出台《关于在全省创建创业大学的指导意见》，山东省在全国率先打造创业培训新模式——创业大学，目前全省建立了19所创业大学。2015年省科技厅出台《关于加快推进全省科技企业孵化器专业化发展的实施意见》，实现专业化创业孵化模式不断创新，潍柴集团建设卡车动力总成众创空间，围绕潍柴产业创新链组成发动机研发共同体;海尔集团公司建设智慧家庭专业化众创空间，建设“众创-众包-众扶-众筹”的智慧生活产业生态园;软控股份和橡胶谷集团建设化工橡胶专业化众创空间，打造“互联网+校区+园区+产业平台”发展新模式。歌尔声学、法因数控等86家毕业企业成功上市，发展成为各行业的龙头骨干企业。

科技与金融深入融合，多元化的投融资体系逐步构建。省科技厅会同省财政厅等研究出台了天使投资引导基金管理办法，设立首期启动1亿元的科融天使投资基金;设立首期2亿元的省级风险投资引导基金;设立首期2.4亿元的省级科技成果转化引导基金。在全国率先全面开展知识产权质押融资工作，山东省在国家知识产权局备案的知识产权质押合同登记205项，质押融资金额80.26亿元。科技担保融资长足发展，组建了山东省科技融资担保有限公司、济南市财金农业科技融资担保有限公司、青岛高创科技融资担保有限公司等一批专业性融资担保机构。创新融资风险补偿机制逐步建立，2016年，省知识产权局、省科技厅、省财政厅联合印发了《山东省知识产权质押融资风险补偿基金管理办法》，设立了省级知识产权质押融资风险补偿基金，鼓励和引导金融机构加大对中小微企业信贷支持力度。

知识产权有力支撑强省建设，知识产权服务业取得长足发展。山东省围绕知识产权强省建设出台了一系列推动知识产权服务业发展的法规政策，省科技厅出台《关于进一步加快全省专利代理服务业发展的意见》促进全省专利代理服务业快速发展。济南、青岛等7个市成为知识产权示范城市，青岛崂山区获批国家知识产权服务业集聚发展试验区。根据“两区一圈一带”不同特点和特色，搭建了6个区域知识产权综合服务平台，8个特色产业行业专利专题平台;建成了济南、青岛等5个专利技术展示交易中心和11个国家级知识产权维权援助中心。

3.2 山东省科技服务业改革发展过程中的一些突出问题  一是缺乏对科技服务业发展的整体统筹协调。科技服务业涉及到十几个部门，政出多门、条块分割现象较为突出，且政策碎片化倾向明显，难以形成政策合力。根据问卷调查，37.68%企业都会遇到政策涉及多个部门，难以协调、无所适从的困境，如图9所示。国家统计局2015年制定了《国家科技服务业统计分类》标准，但山东省相关部门却没有将科技服务业纳入统计范围，也没有针对科技服务业规范统计口径。

二是融资难问题制约了山东省科技服务业的快速发展，根据调查问卷，63.8%的企业存在融资难、融资贵的问题。究其原因，科技服务企业往往以专利、技术等无形资产为主，是典型的“轻资产”行业，在银行借款、抵押贷款等传统融资模式下不能提供相当价值的有形抵押物，加上科技服务业相对传统产业呈现出高风险、难评估、投入大、周期长等特点，科技服务业的投融资方面困难重重。

三是缺乏规模适度梯次合理的科技服务专业人才队伍，缺乏专业科技服务人才，除部分高校和科研院所外，山东省许多科技服务业机构只有少则几个人，多则几十人的从业人员规模。如在临沂市105家科技服务业机构中，从事科技活动的人员有4 118人，仅占全部从业人员总数的8.71%.缺乏高层次人才尤为突出，山东省大部分科技服务机构的高层次专业服务人才匮乏，海外高层次人才引进难、本地人才流失易。资质认证和教育培训，现有的从业人员多为传统行业技术人员，缺乏懂技术、懂市场、懂管理、懂法律的复合型人才，加上缺乏资质认证和教育培训，造成科技服务业从业人员素质参差不齐。

四是政策引导和贯彻落实还有待加强，根据本次问卷调查数据看，不太了解和不了解科技服务业相关政策的分别占到21.71%和1.36%，政策宣传力度还需进一步加强，如图3所示。69.22%提出现有政策在支持力度、门槛设置、覆盖范围等方面仍需进一步改进，如图10所示。20.53%的企业提出现有政策落地实施过程困难，有部分政策由于没有更进一步的配套实施细则，可操作性不高，如图11所示。

4 加快山东省科技服务业改革发展的对策建议4.1 建立统筹协调、联动协作的工作推进机制

加强省级层面的统筹协调，建立省直相关部门联席会议制度，协调解决科技服务业改革发展中的重大关键问题，充分实现资源的优势集成和政策的配套联动。加强省市两级的衔接配合，加强对地市指导和组织培训，确保科技服务业发展的各项任务落到实处。加强统计调查和考核评价，依据国家科技服务业分类标准和指标体系，科技等相关部门和行业协会会同统计部门建立完善科技服务业统计报表制度，加强统计调查和监测。将科技服务业发展水平作为衡量区域创新能力的重要指标，加强对各地区的考核督导。

4.2 构建统一开放、竞争有序的科技服务市场环境

有序放開科技服务市场准入，打破区域、行业壁垒，支持具备条件的生产力促进中心、科技企业孵化器、检验检测认证等机构与行政部门脱钩、转企改制，培育壮大多元化的科技服务中介机构。简政放权，充分发挥产业技术联盟、行业协会等社会组织在推动科技服务业发展中的作用，加强组织、协调、服务和监管，督促行业自律和诚信经营。加强科技服务企业信用体系建设，进一步升级完善国家企业信用信息公示系统（山东），强化“黑名单”数据和执法办案数据的管理与应用，有效规范市场秩序，为各类科技服务主体营造统一开放、公平竞争的环境。

4.3 加强规划布局，促进科技服务业全链条集聚化发展  实施科技服务产业筑链工程，围绕技术创新链条各个环节引进和培育服务机构，健全完善研究开发、技术转移、检验检测认证、科技金融、知识产权、创业孵化、科技咨询、科学技术普及等专业科技服务机构体系，实现创新型产业集群与科技服务业产业集群的相互促进、共同发展。实施科技服务集聚区建设工程，围绕区域发展战略，在山东半岛自主创新示范区，以集成化科技服务为特点，促进工业（产业）研究院、创业咖啡、创客平台等新型服务组织的集群化发展;在黄河三角洲高效生态经济区，以农业科技服务为特点，重点支持农业品种权交易、农业技术信息化服务、农业物联网和大数据等新型农业科技服务业态发展;在西部经济隆起带，以特色产业科技服务为特点，重点围绕物流、新能源电池、精细化工等特色产业，促进检验检测、创业孵化、知识产权等专业科技服务机构的集群化发展，形成一批特色鲜明、功能完善、结构合理的科技服务业集聚区，促进科技服务业集群差异化、特色化发展。

各科技服务业集聚区要建立相应的管理服务机构，实行“一站式”全程服务，吸引人才、资金、技术等要素进入科技服务业集聚区。科技服务业集聚区具有产业集聚、空间集约、高效连通的特点，通过合理布局和有效开发，有助于在较短时间内形成科技服务业发展繁荣。

4.4 加强财政扶持，贯彻落实相关税收优惠政策

充分发挥省级天使投资引导基金、省级科技成果转化引导基金、省级知识产权质押融资风险补偿基金和科技成果转化贷款风险补偿基金的作用，促进高新科技成果的转移转化和商业化，助力科技服务业快速发展。不断完善实行“创新券”政策，支持大型科学仪器设备的开放共享。在税收优惠政策方面，贯彻落实好已有的针对科技服务业的税收优惠措施，符合非营利组织条件的机构，按规定享受企业所得税优惠政策。积极探索以政府购买服务方式支持公共科技服务业发展，将科技类公共服务项目纳入《政府向社会力量购买服务指导目录》范围，按照政府购买服务的有关规定组织实施。

4.5 强化科技人才队伍建设，为科技服务业发展提供智力支持  把人才培养作为发展科技服务业的重要内容来抓，加强顶层规划，制定切实可行的人才培养政策和措施。面向科技服务业发展需求，完善学历教育和职业教育。鼓励高校依据科技服务业行业特点和需求，合理设置专业学科和配套课程，为科技服务业发展培养合格的专业人才。积极引进优秀人才，在人员编制、户口迁移、配偶就业、子女入学就业、职称评聘、工资福利、社会保险和科研启动经费等方面实行更加优惠政策，吸引国内外优秀科技服务人才来山东工作。积极利用各类人才计划，引进和培养一批懂技术、懂市场、懂管理的复合型科技服务高端人才。完善专利代理人等专业培训和执业资质考核认定工作体系，研究制定山东省科技服务业组织机构和从业人员的资格认定管理办法和认定纲要。

4.6 深化对外开放合作，提升科技服务业发展水平

积极吸引国际知名机构参与山东省科技服务业发展，在全省设立或共建研发中心、实验室、技术转移机构、科技合作基地等。通过设立合作基金等方式鼓励企业与国外科技服务业企业开展合作，引进先进技术、管理经验和高素质人才，通过产业融合、市场开发和人力培训等多种途径，在技术、创业、投融资等领域与国外开展长期合作，提高全省科技服务业发展水平和国际竞争力。积极开拓国际市场，鼓励有条件的科技企业孵化器、生产力促进中心等科技服务机构在海外建立分支机构。通过“引进来，走出去”这两大战略，推动科技服务业的繁荣与发展。

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（责任编辑：王 强）