秦代的基层社会治理：秦简所见秦代乡、里性质与职能考辨

2019-09-10杜瀛

大众科学·中旬 2019年3期

杜瀛

摘要：秦代基层社会行政系统有县、乡、里三级机关。这三级机关除了划分地域籍贯、编户齐民的意义之外，还有组织机构的意义。而就组织机构的意义而言，公认的是县为一级政府机关，但乡、里两级机构的性质在目前所见秦简中并没有明确的解释。因此，秦代乡、里性质一直以来都是学界关注的重点，也有很多学者围绕此题提出过自己的见解。本文将以秦代简牍为基本史料，分乡、里两个部分分别叙述，就其机构职能、吏员设置和选任和其他细节分别进行分析，并提出乡、里组织性质之我见。最后简要勾勒秦代基层行政治理的大致轮廓。

关键词：秦代；乡；里；基层社会治理

乡、里及其机构设置、性质、意义一直以来都是學界关注的重点。对于乡、里的性质，学界目前有以下几种主要的观点。前些年在学界的研究中，乡、里通常被认为性质相同，乡官和里吏也被统一看待，比如1995年仝晰纲的《秦汉乡官里吏考》[6]、2006年卜宪群的《秦汉之际乡里吏员杂考——以里耶秦简为中心的探讨》[9]；也有一些学者认为乡、里及其吏员情况应该分别讨论，比如1997年张金光的《秦乡官制度及乡、亭、里关系》[7]是以乡官为中心，对乡、亭、里的性质和关系提出了独到的观点。而2007年诸山的《从睡虎地秦简看秦代乡里性质》[11]也是将乡、里两者分别研究，提出乡并非独立的政府机构，同时强调了里籍贯和地域的性质。

而近年来，学界更是倾向于将乡、里两者分别看待，比如2017年沈刚的《简牍所见秦代地方职官选任》[13]一文中通过一些简牍材料的佐证，认为里吏不属于国家正式编制体系，因此把里吏从地方职官中排除。这也说明了沈刚先生对里之性质的判断与乡不同。但是目前学界大部分研究成果都偏重于研究乡、里的吏治。而在笔者看来，探讨乡、里的性质正是探讨吏治的前提，具有很高的价值。因此，本文将对乡、里的组织性质进行简要浅显的分析。

一、乡、里的地域意义

秦代的基层社会行政系统一般所指的是的是县及以下的行政机构。因亭是治安机构，所以本文暂不涉及。从基层行政系统而言，在县以下分为乡、里两级，乡管辖的范围较里更大。乡、里作为基层机构，尤其是里，有着划分籍贯和地区的意义。

有学者指出，里具有籍贯的意义。[11]这种意义就形成于里对居民按照地域进行划分的功能。根据岳麓简记载，“1373里自卅户以上置典、老各一人，不盈卅户以下，便利令与其旁里共典、老。其不便者，予之典1405 而勿予老。”[5]可见，里的建立以户数为标准，但是具体户数不固定，大约为30户。里之下还有伍，“从云梦秦简看，有军功爵位的人和普通农民一样，都要按照五家为伍的方式编制在一起，区别在于同伍者身份要相同。”[8]

又有学者提出，“里的规划以居于一定区域，具有一定地缘关系的人户为标准。里分二类：一为城邑之里。另一类为散户乡村之里。这种里，根据村落居民多寡之不一，或一村为一里，或数个自然村合编为一里，其户数亦不甚整齐划一。”[7]笔者认为，依照当时的社会条件，这种猜测是很有依据的。而在这种意义之下，里就具有了编户齐民的最基本单位的意义。里在形式上有垣墙、里门，里门的钥匙由里典、老保管，这就形成了里的地域实体形态。

而在地域意义上的乡也就是一定地域内众里的集合，也就是范围较里更大的民户单位。但是除地域意义之外，乡、里也有着组织机构的意义。

二、乡的组织性质

乡是县之下行政机构。秦中央直接任官到县一级为止，而乡则在县之下。对于乡的组织性质，笔者认为它不属于政府机构，而是介乎于政府机构与自治机关之间的一个行政办事机构。具体的原因有以下几点。

（一）乡的吏员设置

秦乡的官吏“职称有’三老’、’有秩’、’啬夫’、’游徼’。乡的三老、嗇夫、游徼职责大致与郡的守、尉、监相对应，’三老，掌教化；啬夫，职听讼，收赋税；游徼，徇禁贼盗’”[3]而正职啬夫、副职佐的这种名称则对乡的性质有所提示。“在秦，啬夫为各机构之政长，是一个使用极其普遍的职称名。县中各机构之长名啬夫，县之政长亦或曾名曰啬夫。秦简《法律答问》：’命都官曰’长’，县曰`啬夫’。’也就是说，都官机构之长曰’长’，县的下级及县廷各机构之长曰’啬夫’。”[7]既然只有县下级各机构之长曰“啬夫”，那么假如乡只是一个与里相同的基层群众组织，那么乡之长为何有权称“啬夫”呢？因此，一部分学者认定乡里性质相同的看法恐怕是不可取的。反而，与里相比，从吏员设置来看，乡的性质可能与县更相似——只是机构不够完备，权力不够大而已。由此推断，乡应是在国家的正式行政体系之内。但是，从岳麓秦简《为吏治官及黔首》等篇章中来看，这些简牍只提到了县官，而并未提到更下级的部门。[5]这些教育性的文字可见并不是针对高层官吏，而是针对所有官吏的。那么，可以合理猜测，乡吏被划归在了县官的下属部门中。也就是说乡吏属于县官吏体系的一部分，而乡的性质可能与县廷其他机构类似，属于县政府机关的一个部门。

（二）乡吏员的任职

“都官、郡、县机关内部的各类官吏，由都官、郡、县的行政长官自己任命。…县令对县内各官府的啬夫及其它属吏的任官有批准权。”[2]乡的长官的任免与县下属其他国家机关相同。而在县之内，“秦乡啬夫亦应由县廷任免，乡佐则可能由乡啬夫提名、除置。”[7]也就是说，乡吏员的任免总的来说还是由县决定的。而乡吏员的任免与与县下属其他国家机关相同，也是乡的性质属于县下属的一个部门的佐证。

（三）乡的职能

从职能来看，乡的权力非常之大，所辖事务非常之多。乡是“掌握民情最为悉备”的“治民最切近之官”，“‘乡部’号称’亲民之吏’”[7]。对于乡的职能，有学者作出了如下总结：“一、土地管理权。二、生产监督管理权。三、人事管理权。四、负责收租、取赋、征兵、派役。五、参与司法。六、参与某些专业事务机构的双重领导和监督。”[7]可以看到，乡对民众生产生活的管理事无巨细，是掌握、统计民众户籍状况、生产情况和其他事务最为完备的机构，又比如民众有事上请，或官民有事外出时，是能为民众提供最强大和最切实帮助的机构。

但是有学者考证，基层社会“关涉生产、生活的许多问题，包括大大小小的法律问题，事无巨细，通常直接向所属县报告，或以县为单位进行处理。”[11]也就是说，乡级机关并没有独立处理这些事务的权力和能力。如果乡有其政府机关，那么这些事务应当不需要上报到县。

在里耶秦简J1（16）9简中有这样的的内容：“启陵乡□敢言之：都乡守嘉言，诸里…劾等十七户徙都乡，皆不移年籍。令曰：移言。今问之，劾等徙...书告都乡曰：启陵乡未有枼（牒），毋以智（知）劾等初产至今年数…□□□谒令都乡自问劾等年数，敢言之。□□迁陵守丞敦狐告都乡主：以律令从事。”[4]这条简文提到，有启陵乡诸里十七户迁居到都乡，这些人的详细年龄簿籍需要遷移，因此启陵乡请求县廷命都乡统计这些人的年龄簿籍以便依令移交和上报。可见，乡与乡之间簿籍的转移不能直接进行，而必须要上报县，通过县的命令完成簿籍的转移。如果乡是独立的地方政府，那么管理簿籍的完整权力应当属于乡，不可能要通过县转移簿籍。从此可见，乡之职权是不足以作为一个独立的地方政府的。

（四）乡的性质之我见

从以上内容可推知，乡对县负责，属于国家行政机关的一部分，但不足以作为一个独立的地方政府，可能与县廷其他机构类似，属于政府机关的一个部门。它与县、里的性质都是不同的。那么综上所述，笔者推断乡应为一个地方办事机构。这个办事机构因为比县更贴近基层，所以职能广泛。但是，它并没有完整的地方行政管理权，应该是一个体制内的基层办事机构。

三、里的组织性质

里是乡之下的基层组织，并且在基层管理中有着很强的划定聚居地域的意义。但是除划定聚居地域之外，里这个机构在组织机构上的意义更值得探究。笔者认为，里从组织性质上说应当属于自治组织。具体原因有以下几点：

（一）里典里老设置：

里之长为里典（或里正），除此之外还有里老。这是里的主要公职人员。

如前所述，县以下国家机构之长称“啬夫”，但里之长只称“典”（或“正”）。那么，“典”（或“正”）以及“老”又有什么含义呢？“典”与“正”同义，代表着公正；“老”即代表着威望。从字面意思来看，“典”、“正”与“老”是地方有威望、有号召力的人。这样的身份从名称来看与国家机构的吏员从资质、职能等等方面都是完全不同的。

并且，有学者提出，“在法律文书中，吏和典分立并列。《睡虎地秦墓竹简法律答问》可（何）谓 ‘逋事’，及 ‘乏䌛（徭）’？律所谓者，当䌛（徭），吏、典已令之，即亡弗会，为 ‘逋事’，作为法律文书，其行文当十分严谨。这其中’吏’、’典’分言，则意味着’里典’并非’吏’，两者不同。”[13]既然吏、典是两种身份，那么典、老应当是在国家管理体系之外的身份，而不能说是正式机关的辅助了。

从以上来看，里典、里老的设置与国家机构之长的吏员设置完全不相同，可以说不是同一个体系。这也是从根本性质而言，笔者认为里与乡完全不同的主要原因。

（二）里典里老的任职：

典、老的任职条件据岳麓简记载，是“必里相谁（推）”。也就是说要推举产生。而里典、里老的人选选择也有其特定的条件：“以其里公卒、士五年长而毋害1291者为典、老，毋长者，令它里年长者为它里典、老。毋以公士及毋敢以丁者，丁者为典、老，貲尉、尉史、士吏主1293者各一甲，丞、令、令史各一盾。毋爵者不足，以公士，县毋命为典、老者，以不更以下，先以下爵。其或復，未当事1235戍，不復而不能自给者，令不更以下无復不復，更为典、老。”[5]可见，为典、老者通常是年长者、无害者，并且一定要是平民。《法律答问》中又有这样的表述：“可（何）谓“__（率）敖”？“__（率）敖”当里典谓殴（也）。”，睡虎地秦墓竹简整理小组将“率敖”解释为了“乡里中豪强有力的人”[1]。总之，里典、里老并不需要是有才能的人，亦不需要为官的办事能力，只需要在里内有威望，能服人即可。秦的国家机构对里典、里老的人选要求也与对国家机关官吏的要求大不相同，从这一点可以看出，里属于基层民众自治组织。

在任职过程上，里典“必须经过正式的任命程序，由乡啬夫提出要求，县廷审批。在职数和相关任命程序上都有’律令’可据。”[9]里耶秦简J1（8）157简载，“卅二年正月戊寅朔甲午，启陵乡夫敢言之：成里典、启陵邮人缺，除士五（伍）成里匄、成。[成]为典，匄为邮人。谒令、尉以从事，敢言之。正月戊寅朔丁酉，迁陵丞昌㕁（却）之启陵；廿七户已有一典，今有（又）除成为典，何律令？应尉，已除成、匄为启陵邮人，其以律令。/气手。/正月戊戌日中，守府快行。正月丁酉旦食时，隶妾冉以来，欣发。——壬手”[4]从以上材料可以看到，里典和邮人这两种身份的任命都是由乡级报告县级依法审批。而这条案例里的里典任命申请因为其里已有里典，于是县级审批时没有批准，而是让他去做了邮人。既然县有权根据其里已有里典而做出裁断，那么可见每里的里典任职情况的登记和汇总也是在县一级，说明里典的任职到县一级就可决定，不需要再上报了。而对此，有学者指出，里典的任命与其他官吏也不相同：“从申请者看，其他官吏是县丞或县啬夫等保举，向上级申请，而里典和邮人则是乡吏提出申请，由县丞直接就处理了。”[13]可见里典的任命虽然是正式任命，但与国家机关工作人员的任命还是有所不同的。

总的来说，里最高只需要对县负责，不需要对中央负责。而在秦制之下，国家机关的官吏是不可能这样的。这也可以证明，里的性质并非国家行政机关的一部分。

（三）里的职能

里是最低一级的基层行政组织，实际上是一个自治组织。它的职能覆盖远不及乡那样全面，只是辅助乡行事。具体而言，里的职能是在所管辖的地域之内，对乡部分指令的具体承办。同时作为最基层的自治组织，里所管辖的事务不及乡那样全面，但是更加细致，主要分为治安管理和监督生产两个部分：在治安秩序方面，里的职能有“管理本里居民、协助征役、司法，驱逐贼寇，维持治安，在各种官民事务中做公证人等。”同时，里还承担着监督生产的职责，比如在睡虎地秦墓竹简的厩苑律中，有这样的条文：“以四月、七月、十月、正月膚田牛。...里课之，最者，赐田典日旬；殿，治（笞）卅。”[1]也就是说，里负责耕牛的评选，并有权根据评选结果进行赏罚。

从以上所见里的职能看来，里的性质远远不能称政府机关。它更像是一个自治组织。但里的自治并不是完全不受国家法律约束的自治。固然，因为其靠近基层的性质，上层官吏和皇帝本人很难对里的具体事务进行干涉。但是法律的框架却一直指导和制约着里的事务。具体体现在以下几个方面：

首先，里典、里老的任免和考核要受到法律制约。虽然里典、里老从严格意义而言，并不能算是秦官吏体系中的一员，但是对里典、里老的任免和考核，秦律也不是完全放任不管，而是有相关的规定，这一点在前文已有详述。

其次，里典、里老必须依照法律履行职责。具体而言，里典、里老需要对其所管辖的区域的治安秩序负责。如果这些地区的治安秩序出现问题，里典、里老需要承担相应的责任。《法律答问》中有这样一条：“贼入甲室，贼伤甲，甲号寇，其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇，问当论不当？审不存，不当论；典、老虽不存，当论。”[1]。也就是说，如果里典、里老所负责的地区有盗窃等治安问题，而典、老没能在职看守，四邻也没在，四邻不会承担责任，但典、老会因为失职而被论罪。但《法律答问》又有如下条文：“甲诬乙通一钱黥城旦罪，问甲同居典、老当论不当？不当。”[1]也就是说，如果在里典、里老辖区之内的人员犯罪，但是其罪不属于里典、里老应当管辖的治安范畴，那么里典、里老无责管辖，也不必承担责任。这就说明，秦律对里典、里老的具体职责及其履行情况都有严格而明确的规定。虽然里典、里老属于自治机关人员，但秦律还是会干涉典、老的具体职责内容及履行过程，而不是仅仅向地方要求一个治理效果。并且，切实对未能履行职责者予以处罚。

由此可见，里虽然属于群众自治机构，但并不是完全放任自流的。虽然秦律对官员的要求与对里典、里老大不相同，但是在秦律中也有专门对里典、里老的要求。因此可见，虽然里的性质从里的职能来看可以被划为群众自治组织，但它不是单纯的群众自治组织，而是一个法律框架规范内的，控制力相对强的群众自治组织。

（四）里的性质之我见：

以上已经证明了，里的性质不同于乡，也不应被归为国家行政机关，里的性质应当被划为基层自治组织。但是这种自治并不是简单意义上高度自由的自治。这主要体现在两个方面：首先，里这个组织虽然处在国家行政体系的边缘，已经不属于体制内的机构，但是它还是要受到县、乡的管理，对乡、县负责。其次，里的自治属于律法框架之下的自治。法律对地方形成了较为强有力的控制，而这种控制力是与里的自治同时作用于地方社会的。因此，在笔者看来，里属于法律框架下的；半体制内的基层自治组织。

四、乡、里性质上之共同特征

虽然前文的论述已经证明，秦代的乡、里两机构从根本上说性质并不相同，但是不能否认的是，两个机构还是存在一些共同之处。这主要体现在以下几个方面。

首先，乡、里因其贴近基层的特点，都具有一定的自我管理性质。里处于最基层的位置，这种特点也更为明显。但是，乡、里都能在某种程度上与民众一起共同自我管理和运行。

其次，乡、里都在法律的规范体系之内运行。前面提到，乡作为一个地方的办事机构，处在帝国国家机关体系内。而里则处于半体制内的位置，作为一个基层自治组织。但是可以看到，乡、里同样都对律法负责，严格在律法框架之内运行。而乡官、里吏只要没有尽到相关责任，违反法律，就要受到法律相应的制裁。而国家行政规范也属于律法规范的一部分。那么，律法很大程度上弥补了高层机关无法管控的空白，对基层的乡、里形成了监督和控制。

最后，乡、里的治理模式都与民众的日常生产生活紧密结合。可以看到，乡、里从吏员设置到职能都是紧紧围绕着民众的生产生活而进行的。乡、里对民众生活之管理事无巨细，在严格控制的同时也能够为民众的生产、生活起到较强的帮助作用。

那么，从这样的治理模式之下所脱胎出的，也就是秦统治者所希望形成的基层社会，首先应当是一个高度规范化、秩序化、控制力很强的社会。在乡、里机关处在律法框架之内对民众生活高度干预的情况下，民众也应当是受到法律的严格控制的。并且民众也会拥有比较强的法律意识。这样的社会自然是处在严格的秩序之中。

其次，这种基层社会的治理成本应当较低。这一方面得益于律法的控制力，一方面则归功于里的自治性质。国家可以在对地方基层社会投入比较小的精力和治理成本的情况下取得比较好的治理效果，并且有助于长时间维系地方社会的稳定。

可以说，在地方行政制度设计上，秦制有很多值得借鉴的优秀经验。但是以上对于乡、里治理模式下理想的基层社会形态的叙述只是笔者基于制度设计而进行的一种逻辑推理。在秦王朝实际治理的过程中也许在一些环节出现了偏差，也许其基层治理实践并不一定遵照这种模式，也许其治理效果并没有达到上述理想的状态，这是另一个值得研究的课题，在此暂且不论。

参考资料：

[1]赵进瑜主编：《睡虎地秦墓竹简》，睡虎地秦墓竹简整理小组，1978年11月第1版

[2]栗劲：《秦律通论》，济南：山东人民出版社，1985年版

[3]林剑鸣：《秦汉史》，上海：上海人民出版社，2003年版

[4]王焕林：《里耶秦简校诂》，北京：中国文联出版社，2007年9月第1版

[5]陈松长主编：《岳麓书院藏秦简》（壹），上海：上海辞书出版社，2015年版

[6]仝晰纲：《秦汉乡官里吏考》，《山東师大学报》（社会科学版），1995年6月，第43-47页

[7]张金光：《秦乡官制度及乡、亭、里关系》，《历史研究》，1997年6月，第22-39页

[8]臧知非：《秦汉里制与基层社会结构》，《东岳论丛》，2005年6月，第11-19页

[9]卜宪群：《秦汉之际乡里吏员杂考——以里耶秦简为中心的探讨》，《南都学坛》，2006年1月，第1-6页

[10]王爱清：《关于秦汉里与里吏的几个问题》，《社会科学辑刊》，2006年4月，第134-139页

[11]诸山：《从睡虎地秦简看秦代乡里性质》，《历史教学》（高校版），2007年4月，第64-66页