跨界协同治理视角下我国户外运动发展研究

摘 要：本文采用文献资料法，专家访谈法等方法，从跨界协同治理视角下探讨我国户外运动发展，为我国户外运动发展提供策略。主要结论：我国户外运动发展迅速，已成为全民健身的重要途径;我国户外运动的发展受理念、教育、法律法规和安全保障体系等因素的制约;户外运动的发展不仅局限于体育管理，还涉及多领域政府部门、社会相关机构的协同管理。建议：我国应借鉴欧美国家户外运动发展的先进经验，结合我国国情，通过相关政府部门、事业单位、社会团体的跨界协同治理，推动户外运动的发展，创建具有中国特色的户外文化。

关键词：跨界协同治理;中国;户外运动

一、全民健身时代和休闲时代背景下我国户外运动发展趋势

进入21世纪后，随着我国社会的快速发展，经济水平的不断提高，我国社会逐渐步入休闲时代，户外运动悄然成为大众从事健身、休闲、旅游、探险等活动的一种时尚生活方式。户外运动项目受场地限制相对较少，对技术要求不高，易于大众广泛参与，在一定程度上缓解公共健身场地的不足，推动了全民健身运动的深入开展，登山、徒步、自行车骑行等众多户外运动项目成为大众热衷的运动项目，已逐渐成为我国新兴流行体育产业。我国户外运动俱乐部日趋增多，户外运动人群不断攀升。1989年我国第一家户外俱乐部成立，经过20余年的发展，户外俱乐部数量已增至上千家，每年参与俱乐部活动的人次超过5000万[1]。户外运动在我国已经进入快速发展时期，将不再只是时尚人群追求的时尚运动，将呈现大众化趋势，逐步成为全民健身的主流项目。近年来，国家高度重视户外运动发展，相继出台《加快发展健身休闲产业的指导意见》、《山地户外运动产业发展规划》、《水上运动产业发展规划》、《航空运动产业发展规划》等一系列文件，推动我国户外运动的发展。

二、我国户外运动发展的制约因素

任何事物的发展都是一个不断完善的过程，需要不断的积累与沉淀。虽然户外运动在我国迅速发展，但作为新兴运动项目，发展时间短，发展过程中不可避免的出现了户外运动“发展与现实”之间的矛盾，具体体现在以下几方面。

（一）对户外运动认识不足，正确的户外理念尚未形成

户外运动在我国尚处于发展的初级阶段，缺乏积极的户外文化氛围，因此我国大多数民众对于户外运动的认识较为欠缺，正确的户外理念尚未形成。

人们对于户外运动认识不足主要体现在两个方面：一是安全，二是环境保护。目前我国民众在户外运动安全方面存在的主要问题体现在户外安全防范意识缺乏。户外运动与其他体育项目最大的区别在于运动场地的“天然性”，即在自然环境下进行，人们参与户外运动过程中地理环境、天气状况等条件对活动起着至关重要的影响，因此户外运动中由于自然环境所导致的突发情况相对较多，而许多参加者并没有对此有足够的认识，户外运动时缺乏足够的安全防范准备，遇到突发状况时不能及时正确的应对，导致了许多户外事故的发生。据不完全统计，2014年共发生160起登山户外运动事故，事故总人数为689人;死亡和失踪的事故有55起，共造成63人死亡，7人失踪[2]。另一方面，人们在参与户外运动，对大自然进行挑战过程中，缺乏足够的环保意识，造成了对自然环境的破坏。诚然人类在户外运动过程中，为了达到活动目的，不可避免的存在人为的对自然环境的改造，但改造不是对大自然进行肆意的破坏，应该是对环境的美化。户外活动倡导的是“不留痕”原则，而目前在我国各类新闻报道中户外活动场所垃圾遍地、户外建筑和树木上随意刻画、户外花草随意采摘和踩踏等现象屡见不鲜。

（二）户外教育的缺乏

近年来，我国户外运动人群与日俱增，但与我国庞大的人口基数来比，户外运动人群相对较少，与欧美发达国家户外运动普及率还有较大差距，据美国户外娱乐参与报告显示，2012年，民众户外活动参与率为49.4%[3]，2013年，民众户外参与率为49.2%[4]，也就是说每年有接近一半的美国人会参与到某项户外运动中。户外运动普及率低有多重原因，但其中很重要的一个因素是大众户外运动的知识与技能缺乏;另一方面，在已参加者中存在部分人对户外运动理解较片面，缺乏户外运动内涵的理解，造成户外运动不仅没有发挥促进健康、娱乐身心等方面的功能，反而造成了对自然环境的破坏和对人身安全的威胁。以上现象的发生归根结底在于我国教育体系中户外教育的缺乏，从我国學校教育体系来看，户外运动与户外教育在上世纪90年代才开始出现在我国高校体育教育中，进入21世纪，随着高校对户外运动认识的不断加深，部分高校逐渐在体育课程中加入户外运动与户外教育内容，部分体育专业高校开始培养户外运动方向的专门人才;而在我国中小学教育体系中很难看到户外教育的身影。而在欧美发达国家，教育部门重视户外教育的开展，户外教育是学校教育的重要组成部分，是中小学教育中的必修内容。在欧美国家社会户外教育培训机构众多，专业水平高，也是国民进行户外教育的重要场所，与学校户外教育相辅相成。而我国目前社会户外教育培训机构少，且大部分专业水平不高，不能很好的满足对于户外运动的需求，对户外运动的普及贡献率不高。

（三）户外运动政策法规不完善

我国户外运动发展晚，因此政府管理机构针对户外运动出台的政策法规欠缺，目前从我国户外运动的主要政府管理部门“国家体育总局登山运动管理中心（中国登山协会）”网站上所能够查到的政策法规局限在登山、攀岩攀冰项目对运动员和裁判员的管理办法。由此可见我国关于户外运动的政策法规单一，政策出台的出发点多从体育运动的角度出发，对户外运动所涉到的旅游、国家资源、自然环境和经济发展方面的政策制度缺乏。国外特别是欧美国家户外运动发达是建立在国家出台的强有力的政策制度保障。以美国为例，户外运动是美国提高国民健康水平，促进社会经济发展的重要手段。政府和社会有专门的部门和机构对户外运动进行管理，如户外娱乐管理局，政府户外运动与游憩联盟及国家户外运动协会等。美国出台的户外运动政策法规多达上百部，主要分为四类：公园与娱乐区域的授权，国家资源的授权、规划与管理，对娱乐地区的资助，环境保护的立法[5]。政策法规从人身安全和人的全面发展、自然环境改善与保护和社会发展等角度出发，对进行户外运动所涉及的各个方面做出了明确的规定。

（四）户外运动安全保障体系有待健全

户外运动的“自然性”特点决定了它在安全方面的不确定性，因此户外运动安全保障体系的建立健全尤为重要。户外运动的安全保障不单是指事故发生后的救援，而应该时包括户外运动前预防，户外运动中监督和户外事故后救援的一个完整体系。而目前我国户外运动安全保障体系有待健全。预防应当包括民众户外安全知识宣传、户外活动场所器材与设施安全设置、高危户外运动组织和参加者的资质认证等，预防体系是我国户外运动发展的薄弱环节，正是由于以上预防因素中所采取的措施不到位，才导致了我国众多户外事故的发生。监督应包括高危户外运动活动的报备和审批、户外活动场所现场监督等，监督是避免安全事故发生的最主要环节，而目前我国户外运动监督不得力，许多山地户外运动和户外探险活动随意性强，得不到有效监督，甚至许多都是违规活动，从近年来四川境内发生的登山事故来看，有70%以上属于违规登山[6]。因此建立健全户外活动报备审批体系，是有效的促进监督的手段。救援应是以户外专业救援组织为主，医疗机构和公安消防部门为后备支持的救援体系。当前我国户外事故救援中，多为政府救援，以公安、消防力量为主，只有在四川、云南、西藏等高山地区设有专业的户外救援机构。

三、跨界协同治理下的我国户外运动发展

（一）体育主管单位、社会团体与户外运动发展

户外运动是体育的重要组成部分，因此体育部门、户外运动社会组织、体育工作者在管理、组织、引领户外运动发展上的核心地位毋容置疑。体育主管部门应主动协同户外运动所涉及的其他领域管理机构、组织制定出适合我国实际的政策、制度，为我国户外运动的发展提供纲领性政策指导和保障;在做好专业户外运动管理的同时，应更加注重大众户外运动政策制度的制定，组织好体育专家学者对户外运动各项目与人体健康的关系进行更深入的研究，制定出相应的户外运动专业标准、指导手册，从而为全民健身提供科学指导;应规划好户外运动场地、设施的建设，为民众提供安全的户外运动场所;应组织好户外运动赛事，通过赛事扩大对户外运动的宣传，传播正确户外运动理念与知识，使更多的人了解户外运动，参与到户外运动中。

鉴于体制的不同，户外运动非政府组织在欧美国家户外运动发展过程中起着主导作用。如美国户外运动属于社会管理模式，美国全国有着各级各类的户外运动协会和基金会，组织、宣传和推动着美国户外运动的发展。我国正在进行着体育单项协会改革，调整和完善运动项目管理体制，强化单项体育协会职能。因此在我国未来的户外运动发展中，户外运动行业协会应承担更多的责任与义务，充分发挥协会职能，在政府管理部门领导下，主导我国户外运动的发展，特别是要做好对户外俱乐部、户外联盟和其他户外民间组织的监管、培训和引导工作，更好的带动大众户外运动的发展。

（二）教育与户外运动发展

户外运动从属于体育，但所需知识、技能并不局限于体育领域，许多情况下会涉及生物学、环境学、地理学、气象学等多学科知识，因此系统的户外教育是安全、合理开展户外运动的最佳途径。

在户外运动普及的国家，如美国、英国、加拿大、新西兰等国家，户外运动已成为一种民族传统，学校户外教育和社会户外教育为户外运动的发展提供了强有力的支撑。户外教育贯穿于学校教育体系中，在中小学时期涉及基础户外教育，在大学涉及专业户外教育，这为各国户外运动的普及奠定了基础，为户外事业的发展培养了专门人才。除了学校教育体系外，这些国家社会户外教育机构发达，为热衷于户外运动的人群提供更加专业的服务，包括各种专业户外培训、户外运动的策划、组织与保障。我国户外运动的大众化发展同样需要各级各类教育部门和机构的支持，这样才能从根本上解决户外基础薄弱的问题。而目前我国无论是学校户外教育还是社会户外教育都十分薄弱。教育部在2002年印发的《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》中指出：“充分利用空气、阳光、水、江、河、湖、海、沙滩、田野、森林、山地、草原、雪原、荒原等条件，开展野外生存、生活方面的教学与训练，开发自然环境资源”[7]，对高校户外教育的开展进行了指导，但只有部分高校落实了“纲要”的要求，教育部也没有相应政策对中小学户外教育进行指导。在未来，我国教育部门应对户外教育功能进行充分认识和论证，制定适合我国国情的户外教育指导纲要，在学校教育各阶段加入户外教育内容，传播户外思想;各地学校应根据所处地域特征，充分利用各种地理环境，开展具有地方特色的户外教育;各体育类专业院校应结合时代发展，担负起戶外专业人才培养的重任，为社会输送优秀的户外人才;我国社会户外教育机构应向专业化、规范化发展，为大众提供安全的、高质量的服务。基于此，我国户外运动的发展才能打下牢固的基石。

（三）旅游与户外运动发展

户外运动与户外旅游的交叉点在于两者都是充分利用“自然环境”进行有目的的活动，两者都存在不同程度的体力消耗，同样愉悦身心，区别在于前者强调体育的功能，后者强调旅游的精神享受，因此在概念上“户外运动”与“户外旅游”容易混淆，有时很难对两者的活动进行具体的界定。在户外旅游过程中时常会伴随有户外活动的发生，目前我国许多自然景区、地质公园等旅游场所不同程度的建设有户外运动的场地和设施，吸引游客参与到户外运动中，不仅为旅游添彩，还对户外运动进行了很好的宣传，因此旅游与户外运动的结合是双赢的。每年由国家体育总局、国家旅游局、中国奥委会和地方政府举办的“中国体育文化·体育旅游博览会”中，全国各省、市、自治区均对各地拥有的户外运动资源进行充分宣传，以此吸引各地游客，从而促进地方经济发展。

单从户外运动发展的角度来看，旅游部门不应只是通过宣传户外运动来促进旅游业的发展，还应对旅游中的户外运动活动进行监管，只有旅游部门的大力支持和协同管理才能够促进户外运动的普及，更好的保证户外运动的安全性。既然户外运动已经成为促进旅游业发展的重要手段，旅游管理部门应制定好涉及户外运动的相关政策制度，主要涉及内容应包括：对辖区范围内的户外运动场所进行合理设置;对户外运动场地、设施的专业性和安全性进行监管;应保证户外运动场所从业人员的专业性，保证对游客的专业指导，以及在遇到突发事故时，有专业的应急措施和救援手段;对自然景区内所进行的户外运动专业活动进行登记和审批，防止不规范户外活动的发生，预防户外事故的发生，有助于发生意外后的救援;对旅行社组织的户外运动团体活动进行监管，严把专业资质关。

（四）国土资源与环境管理与户外运动发展

户外运动主要发生在山地、地质公园、水上、自然保护区等各种自然环境中，在我国这个具有庞大人口基数的国家，户外运动管理的好坏与否对于生态环境具有十分重要的影响。户外运动的发展应当是通过建设对自然环境进行更好的保护，将落后的地方建设的更加美丽，促进人与自然的和谐发展。美国户外运动的发展有效的促进了乡村建设，“绿道”建设不仅为民众提供了很好的户外运动空间，同时将美国的公园、自然保护区等连接起来，对自然环境起到了很好的保护。美国户外运动的政策制度中有相当一部分是涉及国土资源和环境保护的法律法规。正是由于这些法律法规的保障，才使得美国户外运动高度发达的同时，自然环境也得到了有效的保护。

我国有着丰富的山岳、江河、湖泊、森林等自然资源，拥有众多国家森林公园和国家自然保护区，同时我国户外运动已步入快速发展时期，如果缺乏相应的资源、环境方面的政策制度，使得户外运动没有约束的发展，将会对我国的国土资源和自然环境造成破坏。因此国土资源与环境部门应协同体育管理部门制定针对环境资源保护的户外运动发展政策制度，对户外运动场所进行合理的规划和建设，对户外运动人群进行合理约束，通过户外运动功能区的建设，美化环境，保护资源，促进户外运动发展。

四、结语

户外运动对未来我国人民的生活方式将产生重要影响，是推动全民健身深入开展的重要途径，有着广阔的发展空间。当前我国户外运动的发展还存在诸多问题，我国应借鉴欧美国家户外运动发展的先进经验，结合我国实际，在户外运动组织与管理上不应局限于体育领域，应由体育部门作为主导，与教育、旅游、国土资源与环境等政府和社会相关部门、组织跨界协同治理，创建具有中国特色的户外文化，促进我国户外运动又好又快发展，实现我国体育改革的终极目标。

参考文献：

[1] 刘华荣，刘良辉.全民健身时代户外运动俱乐部的发展思考[J].体育与科学，2013，34（1）：99-103.

[2] 户外运动事故调查研究小组.2014中国大陆登山户外运动事故报告书[R].中国登山协会，2014.

[3] The Outdoor Foundation.Outdoor Participation Report 2013[R].www.Outdoor-foundation.org，2013.

[4] The Outdoor Foundation.Outdoor Participation Report 2014[R].www.outdoor-foundation.org，2014.

[5] 赵承磊.户外运动在美国社会中的地位、作用与启示[J].成都體育学院学报，2011，37（9）：24-28.

[6] 王立平，等.当前我国大众户外运动发展现状研究[J].山东体育学院学报，2012，28（4）：19-23.

[7] 教育部关于印发《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》的通知[EB/OL].http：//www.eol.cn/20041129/3122609.shtml.

[8] 梁海燕，陈华.美国户外运动发展及其对我国的启示[J].首都体育学院学报，2012，24（1）：64-67.

[9] 陈文倩，阎守扶，何丽娟.我国群众体育项目发展趋势[J].体育文化导刊，2012，（10）：2-25.

[10] 孙辉.我国高校户外运动发展研究[J].体育文化导刊，2014，（3）：138-141.

[11] 刘滨谊，余畅.美国绿道网络的规划发展与启示[J].中国园林，2001，（6）：77-81.

[12] 黄恬恬，王斌.山地户外运动与生态环境保护的冲突与协调[J].武汉体育学院学报，2012，46（8）：20-23，44.