河长制背景下宜昌典型河流治理保护对策研究

常福宣 周晓明 叶玉适

摘 要：河长制是由党政领导担任“河长”负责流域治理的新生制度。湖北省宜昌市柏临河位于长江北岸，水量较小，沿线工业企业密集，有多个工业园区，水污染较为严重;此外，市政工程施工导致侵占河道损毁河岸绿化，问题较为突出。本文根据河长制的要求，在分析流域主要问题的基础上，结合河流自然因素及人类活动干扰相关特点，探讨流域综合治理保护的思路与对策，为长江中下游典型中小河流的生态环境治理保护提供技术参考。

关键词：河长制;生态保护;河道治理

中图法分类号：X321                文献标志码：A                  DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0309

长期以来，我国的水资源形势不容乐观，水质污染较为严重，水环境治理较为滞后，与新时代人民群众日益增长的“优良水质，良好生态，优美环境”需求之间还有一定的差距。作为一项由地方首创并自下而上的制度创新，河长制源于2007年无锡市为应对太湖蓝藻爆发而创立的对策[1-3]，由于成效显著，一些地方政府纷纷效仿。2016年中央印发了《关于全面推行河长制的意见》，河长制最终上升为一项国家制度。这是贯彻落实绿色发展理念、建设美丽中国的重大战略，也是加强河湖管理、保障水安全的重要举措。所谓河长制，是指地方党政主要负责人兼任“河长”，负责辖区内河流的水污染治理和水质保护[2]。其核心是河湖管理保护的首长负责制，在我国的现有体制下，具有领导重视、部门协同、责任明确等优势，河湖水生态环境质量得到显著提升，成效显著[4]。

宜昌市位于湖北省西部，长江中上游结合部，云贵高原和大巴山向江汉平原的过渡地带，地形复杂，高差悬殊。全市地势自西北向东南倾斜，可分为西部山地、中部丘陵、东部平原三大类型，有“七山二丘一平”的地貌特征。全市水系均属长江流域，以长江干流为主脉，河流多、密度大、水量丰富[5]。全市集雨面积30km2以上的河流183条，河流总长度超过500km，河网密度0.24km/km2[6]。整体而言，宜昌市的河湖（库）水质较好，生态环境得到了较好的保护，但是有些河流受人类活动的影响较大，特别是一些流经城镇的中小河流，水质较差，生态环境问题较为突出。早在2015年，宜昌市为克服多龙治水难题，科学统筹协调涉水事务，在湖北省率先实行河长制[6]，并选择黄柏河、柏临河等15条河流开展“一河一策”方案编制工作。

柏临河为宜昌市境内长江北岸一级支流，发源于夷陵区黄花镇背马山村俞家老屋，流经夷陵区小溪塔街道、龙泉镇，伍家岗区伍家乡、伍家岗街道4个乡镇街道和高新区生物产业园，于伍家乡共联村注入长江。柏临河主河道长52km，流域面积485km2，上游杨树河建有官庄水库，总库容1 560万m3，为宜昌城区和小溪塔街道供水水源。柏临河中下游沿线工业企业密集，有多个工业园区，工业及生活污水排放量较大。由于长期受沿线工业污水排放、城乡生活污水直排、畜禽养殖及农村面源污染等影响，柏临河水污染较为严重，下游水体富营养化，局部形成黑臭水体，问题较为突出[7]。

1  柏临河流域存在的主要问题及原因分析

1.1  水环境问题

目前，水利部门在柏临河流域设有4个监测断面，其中官庄水库1个，中下游干流区间3个。监测结果显示，近年来，柏临河流域水质较以前有不同程度的提升，但仍然较差。官庄水库全年有2-3个月份水质不达标，主要超标因子为总磷，氨氮也超标。中下游3个断面的水质分别为Ⅳ类、Ⅴ和劣Ⅴ类，超标严重，污染因子为高锰酸盐、氨氮。干支流部分河段存在黑臭水体。分析污染原因主要有以下几个方面。

（1）城镇雨污分流不健全，生活污水与工业污水混合直排。目前，柏临河流域内部分居民和企业生产生活污水混排入河，且随着沿岸农村城市化，大型工业企业入驻，生产生活污水增多，一些原有排洪沟也担负起排污的任务。雨污混排进入柏临河，引起水质污染、河道淤塞、水流减缓，水体自净能力降低。

（2）工业废污水达标排放整治监管不足，工业废污水排放量较大。柏临河沿线工业企业密集，各工业园区内有各类大小工业企业近百家，工业废污水排放量较大。部分小型企业主体责任不到位，生产设施简陋，污水处理设施配备不全，生产废水排放不达标，甚至未经处理直排入河。

（3）畜禽养殖污染防治有待推进，养殖污染仍待彻底解决。历史上柏临河沿河存在较大数量的畜禽养殖场，其粪便及冲洗废水曾严重污染河流水质。近期已经关停了禁养区内养殖户，但残存的粪便污水污染物仍对柏临河水体造成污染。

（4）农村生活污染管控治理不到位，生活污水和生活垃圾治理不足。柏临河沿线多属远郊村和城乡结合部，人口较多，农村污水处理和生活垃圾处置基础设施建设薄弱，管理粗放。部分沿河农村生活污水未经处理直排入河，生活垃圾集中回收堆放点的垃圾分类、固定、场地防渗等防护措施不到位，存在垃圾外溢、滲滤液随雨入河。

（5）农业种植面源污染防治有待加强。由于环保意识淡薄，长期投入不足，缺乏科学有效的引导和激励机制等原因，柏临河流域内农业面源污染一直得不到有效控制。

（6）部分河段河道淤积，内源污染较为严重。部分河段淤积，河道内有大量水葫芦、杂草、浮萍等漂浮物覆盖河面，河流水气交换受阻，水体溶解氧量下降，自净能力降低，引发富营养化和水质恶化，甚至形成黑臭水体。

（7）河道水体流动性差、水动力不足。由于河流小水量较少，加上拦水坝、跨河行车道路以及涉河建设施工，导致河流水体流动性差，水动力不足，水体自净能力下降。

1.2  河湖管护问题

柏临河流域内有违章建筑、弃渣弃土、堆场等侵占河道共十多处。其中有市政工程施工导致建筑垃圾堆积于河道内，临时施工便道侵占柏临河河道，影响河道行洪安全。有岸坡垃圾、水面漂浮物，以及浮萍、水葫芦及其他水草等十多处，涉及5处河段。因涉河施工建设，有3段河岸绿化损毁严重，长度达11km。

1.3  水生态问题

柏臨河干支流整体连通性较好，但是部分河段因建有不合理拦水坝、涉河施工建设影响了河流连通性。部分河段因长期水量较小，河道沼泽化严重，底泥淤积。此外，饮用水源地管理保护也有待完善。

2  河流保护目标

根据宜昌市相关规划，结合柏临河流域自然资源禀赋及河流特点，将柏临河功能定位为兼具“重要水源地”和“城乡滨水景观”的绿色生态廊道。以“水清岸绿、村容整洁、水质达标、景观优美”为建设目标[8-10]，重点打造官庄水库重要水源地、龙泉河—临江溪城市滨水景观长廊，以及杨树河、谭家冲（秦家河）、后河乡村滨水景观绿道[7]。

针对流域保护现状及存在的主要问题，通过开展流域水资源保护、水生态修复、水污染防治、截污减排、水域岸线管理、河流保护和岸坡绿化，以及综合治理等措施[7]，在柏临河流域落实最严格水资源管理制度，使干支流水质显著提高，达到水功能区目标要求，水域岸线得到合理保护与利用，流域生态系统进入良性循环，实现流域水资源的可持续利用和区域经济社会的可持续发展。

3  河流保护对策

柏临河作为流经宜昌市区的中小河流典型代表之一，所面临的河流管理保护问题具有一定的代表性。通过对流域现状问题的梳理总结，根据其功能定位及治理保护目标，提出治理保护思路为“截污减排，加强管护，综合治理”。

3.1  加强水资源保护

目前柏临河已经制定了纳污能力核定及限排总量分解方案。在保证水环境质量目标的前提下，根据流域内不同河段，以及农业、工业、生活等不同行业分解各年度排污目标，限制入河排污总量。并实施严格用水总量控制保证河流维持基本的生态流量。

3.2  加强水污染防治

实施水污染防治行动计划，加强水污染综合治理。通过城乡污水处理、工业企业废污水达标排放、畜禽养殖场关停取缔、农业种植面源污染治理、农村生活污染防治等控源减排措施，减少入河污染物，改善河流水质和环境质量[11]。

（1）城镇生活污染防治。加快污水处理设施建设，推进污水处理厂建设提高污水处理能力，加大配套纳污管网建设改造扩大污水收集范围。加强沿线城镇环境整治，加大沿线保洁和垃圾清运力度。

（2）工业污染防治。强化工业园区等工业集聚区污染治理，加强重点工业企业污染源监测，规范企业排污行为，督促企业达标排放，加大偷排漏排监管和处罚力度。

（3）畜禽养殖污染防治。根据柏临河流域内禁养区、限养区和适养区划定结果，严格分区管理，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，限养适养区内畜禽养殖污水需达标排放。

（4）农业种植污染防治。加强农药管理、推进科学用药，突出生态调控、生物防治、理化诱控，绿色防控;推进测土配方精准施肥，有机肥资源和新型肥料应用，施肥新技术应用;减少农田化肥使用和氮磷流失量，降低农业面源污染。

（5）农村生活污染防治。完善农村生活污水处理和垃圾收集处理体系。扩大生活污水处理范围，推广分户式污水收集处理装置，提高污水处理率。建立“户分类、村收集、乡镇转运、区治理”的农村生活垃圾治理模式，预防垃圾入河。

3.3  加强水环境治理

（1）违章建筑、弃渣弃土、堆场整治。加强对工程建设占用河道水域的管理，加强对非法占用水域岸线及违章建筑、弃渣弃土、堆场等河道障碍行为的处置。

（2）垃圾、水面漂浮物整治。建立河道保洁制度，对岸坡河道垃圾、水面漂浮物进行定期清理和打捞。

（3）入河排污口整治。加快沿岸排污口情况摸查，加强入河排口监测，严格执行入河排污口设置论证制度，取缔关闭非法排污口，推进沿岸集中居民区生活污水排口整治工作。

3.4  加强水生态修复

（1）河流治理与保护。开展河流健康评估[12-13]，全面摸清水生态现状及存在的主要问题。编制实施河流综合整治、污染防治、生态保护等规划，实施河流生态治理保护与修复。

（2）流域水量分配、生态流量调度与泄放。开展柏临河流域水量分配，加强生态调度管理，科学确定河流生态流量，制定电站尾水泄放方案，结合河道生态补水，保障河流生态基本流量需求。

（3）饮用水源区管理保护。编制饮用水源地保护方案，进行水源地保护区划，保护水源地水质。

3.5  水域岸线管理保护

（1）河道管理范围划界立桩。完成柏临河河段管理范围勘测及划界工作，竖立界碑界桩和宣传告示牌，开展水利工程管理与保护范围划界确权工作。

（2）城市蓝线划定与控制。根据城区蓝线规划，对柏临河流域中心城区水系沿线、河流蓝线以及饮用水源水库的蓝线进行控制。提出涉河人类活动的限制条件及指标，作为河流开发利用和治理保护的刚性约束[6]。

（3）河道清淤。对内源污染严重和河道内存在影响水环境水生态淤积物的河段，开展河道清淤整治。

（4）河岸绿化。对流经中心城区干支流和饮用水源水库的滨水地带实施绿化工程，因施工损毁的河岸需进行绿化恢复。

4  河长制保障措施

针对当地河流特点及存在问题，宜昌市探索建立适合于本地特色的河流管理保护新模式及河长制保障措施。

（1）健全河长制管理长效机制。建立河长制联系会议制度、日常管理制度、工作督察制度和实施效果后评估制度，完善河流管理长效机制[14]，编制河流管理保护和涉河建设项目的管理规定、技术标准，简化审批程序。

（2）加强执法队伍与装备建设，落实保障经费。落实河流管理保护执法监管责任主体，执法队伍人员编制，加强对执法人员的教育培训。加强执法装备建设，配备执法车辆、调查取证工具及必要的监测仪器。建立政府引导、市场推动、多元投入的长效稳定的投入机制。

（3）加强部门联动、综合执法。加强跨部门合作与协调，建立水利、环保等多部门联合执法机制。探索新的综合执法模式，推行“环保+公安”执法模式，配备“河道警长”[6]。

（4）落实责任分工，嚴格考核问责。明确总河长及各河段分河长的责任，各部门按照职能权限开展执法监管和治理保护工作。将河长制纳入各区县和市直机关目标考核，并与干部实绩考核挂钩。

（5）健全技术理论体系，践行生态优先理念。加强与相关科研院所的交流合作，在流域综合规划和管理保护专项规划编制标准、河流健康评价、河道整治工程建设、新材料新技术新工艺等方面开展研究。涉河建设项目则需贯彻生态优先理念，通过“两减一增”（减少硬化、渠化，增加绿化），使工程建设与生态环境相协调[6]。

（6）扩大公众参与，强化社会监督。引导群众和社会公益组织参与河湖保护工作，组织群众开展爱水护水活动，参与河流巡查、治水监督工作，推行河湖生态保护第三方评估，建立河长制管理信息平台方便公众参与。倡导建立生态文明的生产生活方式减少生态环境污染。

5  结论

河长制是我国的一项重要制度创新，由党政主要负责人兼任“河长”，政府主导、部门各负其责，有利于发挥政府组织领导作用，强化责任落实，协调各部门力量。宜昌市是湖北省率先实行河长制的地市，根据水利部和湖北省推行河湖长制的相关要求，结合宜昌市河流问题特点及管护现状有针对性地推行河长制，在管理制度、执法能力建设、综合执法、责任监督考核、技术理念、公众参与等方面开展河流治理保护工作，探索适于本地特点的管理保护新模式。

柏临河为长江中下游宜昌地区的一条小河流，地处山区丘陵向平原的过渡地带，且流经宜昌市区，具有一定的代表性。在人类活动较少的上游生态环境保护相对较好，但是在中下游由于人类活动影响较大，水质污染严重，生态环境问题较多，水域岸线管理较为薄弱。确立以“水清岸绿、村容整洁、水质达标、景观优美”为目标，重点打造重要水源地、乡村滨水景观绿道、城市滨水景观长廊。提出“截污减排，加强管护，综合治理”的治理思路，以及加强水污染防治、水资源保护、水环境整治、水生态修复及水域岸线管理等具体保护对策，并借助河长制契机建章立制，整合多方资源，各种措施多管齐下，有效开展河流治理保护工作。

参考文献：

[1]张嘉涛.江苏“河长制”的实践与启示[J].中国水利，2010.12：13-15，21.

[2]李美存，曹新富，毛春梅.河长制长效治污路径研究——以江苏省为例[J]. 人民长江，2017 ， 48 （19） ：21-24.

[3]周建国，熊烨.“河长制"：持续创新何以可能[J].江苏社会科学，2017（4）：38-47.

[4]贾绍凤.河长制要真正实现“首长负责制"[J].中国水利，2017（4）：11-12.

[5]吴金燕，祝声虎，周宝书.宜昌市夷陵区全面推行河长制有效措施与经验[J].水政水资源，2017 （5） ：11-12.

[6]周晓明.宜昌河道保护管理的实践与思考[J].中国水利，2017（14）：57-59.

[7]长江水利委员会长江科学院.宜昌市柏临河河湖治理保护（“一河一策”）工作方案[R]，2018.5.

[8]杜红伟，王付洲，苏学锐.城市河道治理与生态保护探讨[J].人民长江，2008，39（16）：27-28，72.

[9]石晶晶.湖南省中小河流治理综述[J].人民长江，2012 ，43 （18） ：32-35.

[10]谢三桃，王国汉.城镇河流保护性治理的思路与实践——松潘县岷江川主寺河段生态护岸工程规划设计[J].人民长江，2012，43（2）：161-163.

[11]张秀萍.从流域水污染防治看河长制[J].农业与技术，2017，37 （15） ：65-66.

[12]周刚炎.维护健康长江的哲学思考[J].人民长江，2005，36 （8） ：44-45.

[13]郭建威，黄薇.健康长江评价方法初探[J].长江科学院院报，2008，25 （4） ：1-4.

[14]郑文芝.实施"河长制"要在长效机制上下功夫[J].环境保护与循环经济， 2016，36 （9）：1.

Study on the Countermeasures for the Improvement and Management of Typical Rivers in Yichang under the Background of River System

Chang Fuxuan，Zhou Xiaoming，Ye Yushi

（Changjiang Scientific Research Institute，ChangjiangWuhan 430010，China）

Abstract：The River Chief System is a new system in which the Party and government leaders act as the “He Zhang” responsible for river basin governance. Bailin River in Yichang City，Hubei Province is located on the north bank of the Yangtze River. It has a small amount of water. There are many industrial enterprises along the line. There are many industrial parks with serious water pollution. In addition，the municipal engineering construction has caused the invasion of the river to damage the river bank greening，and the problem is more prominent. According to the requirements of the River Chief System，based on the analysis of the main problems of the river basin，combined with the natural factors of rivers and the characteristics of human activities，the paper discusses the ideas and countermeasures of comprehensive river basin improvement and protection，and provide technical reference for ecological environment improvement and protection of typical medium and small rivers in the middle and lower reaches of the Yangtze River

Key words：River Chief System;Ecological Protection;River Regulation