灵活就业人员纳入工伤保险的困境及路径研究

曹文杰

摘   要：随着就业形式的多样化，灵活就业人员在劳动力总数中的比例越来越大。但由于多种因素的制约致使灵活就业人员难以被纳入现行的工伤保险制度中，无法保障其合法权益。而作为一种当下流行的就业形式，灵活就业应该给予工伤保护的制度安排。通过对灵活就业人员纳入工伤保险制度的困境分析，进而探讨其纳入到工伤保险制度的路径，以期能够更好地保障灵活就业人员的工伤权益。

关键词：灵活就业人员;工伤保险;困境;路径

自2003年《工伤保险条例》实施以来，我国的工伤保险工作取得了很大成效，越来越多的劳动者被纳入到工伤保险的制度范围内，得到了工伤保护，这不仅保障了劳动者工伤的合法权益，还为企业分担了风险。但随着我国劳动关系的复杂化、就业形式的多样化，灵活就业人员占劳动力总量的比例越来越大，他们大多数还未被纳入到工伤保险的范围，灵活就业人员工作的性质及特点使其更容易受到职业伤害事故。关注灵活就业人员，保障其合法权利，已成为当今社会保障工作的重要方向。2017年4月，《国务院关于在当前和未来时期做好就业和创业工作的意见》[1]明确指出“探索灵活雇员的失业和工伤保险方法，并有资格获得灵活就业和自营职业支持政策”。因此，在当前的就业形式下，需要制定符合灵活就业人员特点的工伤参保方式，以期能够保护他们的合法权益，这不仅能够解除灵活就业人员的后顾之忧，有利于他们的工作积极性，也有利维护正常的生产、生活秩序，有利于维护社会安定。

1    灵活就业人员的分类及特点

1.1  灵活就业人员的分类

灵活就业是相对于有固定单位和固定劳动关系的就业模式而言的。而灵活就业人员主要包括以下几种类型：（1）自营劳动者，包括自我雇佣者（自谋职业）和以个人身份从事职业活动的自由职业者等。（2）家庭帮工，即那些帮助家庭成员从事生产经营活动的人员。（3）其他灵活就业人员，主要是指非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工等一般劳动者。

1.2  灵活就业人员的主要特点

（1）种类繁多。灵活就业人员分布在社会各行各业，就业形式比较灵活多样。

（2）工作不稳定。灵活就业人员流动性很大，职业更换频繁，与用人单位工作关系不稳定。

（3）工作时间、地点不固定。灵活就业人员的工作时间完全基于他们所从事职业的特点，没有严格的限制。比如，一些“帮忙”工，用人单位是有需要才会招聘。还有一些工作既可以在家完成，也可以在工厂做工，工作地点较为灵活。

（4）收入不稳定。由于灵活就业人员工作岗不稳定、工作时间不固定导致其收入不稳定，时高时低，特别是一些临时工和季节工。

2    灵活就业人员纳入工伤保险的困境分析

2.1  从工伤认定层面来看

2.1.1  工伤认定以劳动关系为前提

在我国目前的制度设计中，工伤是以劳动关系为前提的，只有劳动者与用人单位建立劳动关系或者形成事实劳动关系才能被认定为工伤。但在现实中，大多数灵活就业人员并未与用人单位建立明确的劳动关系，两者之间更多的是一种简单的用工和做工临时关系。在这样的情况下，如若发生意外伤害，灵活就业人员没有法定意义上的劳动关系，就无法认定为工伤。

2.1.2  工伤认定调查取证难

根据《工伤保险条例》规定，工伤认定必须符合3个条件，即工作时间、工作场所和工作原因。而一些灵活就业人员的工作时间、工作场所非常灵活，没有规定特定的时间和场所，比如，一些打零工的劳动者，根据个人意愿选择做工的地点和场所。这样则无法准确界定“工作地点、工作时间”这两个基本条件。在这种情况下，很难区分所受伤害是否是由工作引起的。特别是一些独自工作的灵活就业人员，对其受伤情况，是否是因工作而受伤的，在实际的调查取证中很难判断。

2.2  从法律制度层面来看

我国《劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》等相关法律法规未对灵活就业人员的工伤保险作出具体、完整的规定。我国工伤保险的费用一般由用人单位缴纳，个人不缴纳。也就是说只有有明确用人单位的劳动者才会缴纳工伤保险费，参加工伤保险。而那些没有用人单位为其缴纳工伤保险费的灵活就业人员，则被排除在工伤保险制度范围外。我国法律对灵活就业人员可以自主参加养老保险和医疗保险作出了具体规定，却未对其工伤保险的缴纳问题作出规定，这种情况下，即使劳动者本人想缴费也无途径可寻。如何为灵活就业者提供灵活多样的参保方式，是需要研究和解决的问题。

2.3  从工伤保险经办层面看

由于灵活就业人员工作不稳定、流动性大、职位更换频繁等特点，不论是用人单位为其缴纳工伤保险费，还是个人参保，这都将对目前的工伤保险管理模式、经办方式构成巨大挑战。首先，如果有两个以上的雇主雇用灵活就业人员，没有明确规定谁将开设社会保障账户。其次，对于没有固定雇主的灵活就业人员，其参保方式、缴费标准、工伤认定、劳动能力鉴定要与灵活就业人员的工作特点相匹配。这些无疑会增加该机构的工作量。

2.4  从参保主体的角度来看

2.4.1  从企業的角度来看

首先，目前大多数用人单位参保意愿不强，不愿为员工缴纳工伤保险费。很多灵活就业人员从事的工作都是高危工作，加上企业管理粗放、工作场所安全投入不足等原因，使其成为工伤与职业病的高发群体。再加上灵活就业人员本身并没有与用人单位签订劳动合同，无法认定劳动关系，使用人单位有理由不为灵活就业者参保，以此降低企业成本。其次，在现实中用人单位会担心如果为灵活就业人员缴纳了工伤保险，就认定本单位与灵活就业人员的劳动关系。而当用人单位与灵活就业者解除用工合同时，灵活就业人员再要求用人单位为其补缴其他社会保险的要求，这种劳动争议往往会让企业陷入两难境地。因此，极大地挫败了企业为灵活就业者缴纳工伤保险费的积极性。

2.4.2  从灵活就业人员自身的角度来看

首先，灵活的就业人员自身参保意识不强。一方面，由于灵活就业人员收入不高，不愿意为自己购买商业意外伤害保险。另一方面，他们存在一定的“侥幸心理”，认为那种意外伤害事故不会那么巧地发生在自己身上，自身保险意识不强。其次，缺乏工伤保险意识，维权意识不强。由于大多数的灵活就业人员教育程度不高，技能欠缺，工作难找，遇到用人单位只要工资合适就直接干活，基本上不会关注用人单位是否为其缴纳工伤保险费。当遇到工伤事故时，也只能自己默默忍受，不敢向企业索赔，甚至认为是自己做错了事，对其合法权益受到侵害浑然不知[2]。

3    灵活就业人员纳入工伤保障的路径分析

3.1  突破以劳动关系为前提的工伤认定理念

目前我国工伤认定是以劳动关系为前提。在我国具有劳动关系的用工方式是最典型的，但此外还有很多其他用工方式。而只有那些具有明确劳动关系的劳动者才会受到制度的保护，劳动关系之外的劳动者则被排除在工伤保障之外，这显然是不符合制度公平性的要求。因此，有必要重新确立工伤认定的理念，突破传统的“劳动法理论”，不再以“劳动关系”、“正规劳动者”等来限制工伤认定对象的范围，应顺应社会的发展，将劳动关系与工伤认定脱钩，以期能更好地保护劳动者权益。事实上，在我国目前的实践中也突破了与劳动相关工伤的做法，例如江苏南通于2007年规定，有劳动保障代理关系的所有灵活就业人员必须办理工伤保险手续。这些规定为“去劳动关系化”工伤认定提供了思路，也为灵活就业逐步纳入工伤保险提供了可能性。在重塑工伤认定概念后，有必要扩大工伤覆盖范围，逐步将灵活就业人员纳入工伤保险制度中来。

3.2  建立灵活多样的工伤认定办法

首先，应该明确“谁用工，谁负责”、“谁的娃娃谁带走”的工伤认定原则。不能因为灵活就业人员的工作不稳定、流动性大，用人单位就不为其缴纳工伤，上保险费。因为工伤的后果是明确的，谁雇用则由谁负责[3]。其次，在工伤认定的过程中，应结合灵活就业人员工作特征、工作习惯，严格把握工作时间、工作地点，以便核实工伤的原因。同时应加强监管，避免因“伪证”造成的工伤保险基金的不合理支出。

3.3  分类参保与管理

由于灵活就业人员群体繁多，在实践中，可以针对不同的群体进行分类参保与管理。对于有用人员单位的灵活就业者，应明确该用人单位的责任，强制用人单位为灵活就业人员参保。对于没有雇主的灵活员工，一方面，扩大工伤保险的覆盖面，改变社会保险对劳动关系的依赖性，逐步将更多没有明确劳动关系的灵活就业人员纳入到工伤保险制度。另一方面，为灵活就业人员创建以个人为缴费主体来参加工伤保障的途径，通过自主缴费分散工作中的风险。对于那些生活确实有困难的灵活就业人员，可以采取财政为其代缴的办法弥补等。同时，应建立灵活的社保缴费方式。在实践中，可根据灵活就业人员所在行业的危险水平确立不同的繳费率，也可通过参考历年来每个行业的赔付率来确定浮动的具体数额。例如，对于餐饮业和家庭服务业等高流动性的人员，可以按照“定额缴费、动态实名”的办法缴纳工伤保险费。要研究灵活的就业方式，随时申报，随时登记和支付，管理灵活就业员工的实名制，制定灵活的工伤保险转移办法[4] 。此外，将社会保险、工伤保险与商业工伤保险相衔接，明确商业类工伤保险的待遇趋同于社会保险，形成一定的替代效应[5]。

3.4  树立互助共济的工伤分散理念

工伤保险作为一种社会保险，它不仅是企业这一主体的责任，更是国家和个人的责任，需要多方主体互帮互助，才能从根本上解决灵活就业人员参加工伤保险的问题。工伤事故的发生具有不确定性，但在不同的行业中，工伤发生的概率是不同的，一些行业工伤事故发生的可能性较低，如事业单位。而一些行业工伤事故发生的可能性则较高，如采矿、建筑。因此，需要在不同行业平衡工伤保险费收支。工伤保险费的缴纳是在保证社会保险公平的前提下，在各个就业群体之间，就工伤事故的保障建立起来的互助模式，实现所有劳动者在工伤保障层面的“共济”[6]。这样不仅能够减轻劳动者的负担，还可以改善用人单位为劳动者参保的积极性，更好地维护工人的权益。

3.5  提高灵活就业人员的参保意识

工伤保险政策性强，特别是针对灵活就业人员本身的特点，在推行灵活就业人员参加工伤保险时，必须加大宣传力度，提高他们的参保意识与维权意识。该类群体人数较多、情况复杂，需要其自身自觉地为自己做好充分的保障。强化工伤参保的宣传工作，一方面，可以在社区进行政策宣传。通过其熟悉的社区能更有效地把政策介绍给每个人。另一方面，在政策宣传的内容上一定要实事求是。让灵活就业人员知道如何参保，参保后对其益处是什么，使灵活就业人员认识到参加工伤保险的重要性。

[参考文献]

[1]国务院.关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见[J].四川劳动保障，2017（4）：31.

[2]朱军建，葛志兵.灵活就业人员参加工伤保险问题浅析[J].中国医疗保险，2008（7）：23-25.

[3]王   永.雇主责任、全额赔付是不变之道[N].中国劳动保障报，2016-08-26（3）.

[4]刘   俊.加拿大工伤保险制度[J].中国劳动，2007（10）：26-28.

[5]郭振纲.灵活就业人员工伤保险困局亟待破解[J].工会信息，2016（16）：1.

[6]卢   红，陶   勇.保障灵活就业人员工伤保险权益[N].中国劳动保障报，2019-04-12（3）.