公共交通优先发展转型思考

从以人为本和社会公平视角，指出可达性应为公交优先发展的核心指标，并提出社会主要矛盾转变下的公交优先发展的主要指标.且从城市规划设计、交通设施规划设计和社会经济等层面讨论城市与交通规划研究重心。

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会矛盾的转变客观上要求城市发展、公共交通发展的目标相应发生转变。于新的历史时期，寄希望本文研究能为城市交通规划提供更多理念和决策依据。

公交优先及专业指标概述

三十年来，“公共交通优先发展”理念在城市发展研究、城市规划、交通规划中被无数次提及，其火热性不亚于“可持续发展”“以人为本”等目标、原则。但现实中，我们并未清晰地看到公共交通的优先，原因有二：其一，更像是一个部门口号而非城市战略更非国家战略，即部门约束性较强，难以看到各部门的行动一致性，典型的如国家通过购置税减半加快小汽车进入家庭;二是过于关注时间纵向的优先度对比而非横向比较，如相较往年更大规模的公交补贴和公交专用道建设，至于横向上则欠缺与其他交通方式的优先度衡量。由此，我们看到尽管特大城市的公共交通在行驶里程、覆盖率、轨道交通密度等指标上有大幅提升，但公共交通份额并未呈现同步增长的态势，相反近些年如南京等城市的公交分担率停滞不前，小汽车分担率却稳步提高。可见，发展公共交通难以一厢情愿，公交都市等同于轨道都市和公交优先等同于轨道优先的认识更是错误，必须从全局视角给与公交优先更多的内涵以指导规划实践。

在专业领域，我们并不缺少评价公共交通发展的指标体系，如公交分担率、公交线网密度、300/500米覆盖率、公交换乘系数等。但是，这些源自1990年代的指标虽代表了那个时代的最高科技水平，却难适应于当下，突出表现为，上述指标大都为体现公交线网和站点分布的静态特征，难以考量其设置之于出行方式选择的影响。例如，虽然公交线网密度较高，但能否将人送往特定的目的地并不清晰;再如，虽然公交站点300米覆盖到住所，但这个覆盖是直线覆盖，并非基于个体实际步行路线的覆盖，实际步行距离也远非300米，等等。因此，上述指标不够精细化，不能代表当下的最高科技水平。

那么，怎样的指标能够适应当下的发展？又从何视角提出相对应的指标，并能体现公共交通的实质性优先？

主要矛盾的转变

在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平同志指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进人世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。2016年第三届联合国住房和城市可持续发展大会通过的《新城市议程》强调应在城市规划和发展中提倡公平性"，发展中国家则应强调弱势群体要分享城镇化发展的成果。

无疑，社会主要矛盾的转变给城市公共交通的发展带来了全新视角。公共交通作为城市公共服务设施之一，历来是城市人口的基础交通服务方式。如同教育、医疗的公办或是私立，公共交通与私人小汽车恰恰代表着交通方式的公私之分。人民美好生活的需要当然可以通过小汽车交通完成，但在公平、正义等诉求日益增长的今天，公共交通迎来了前所未有的发展机遇。背景是社会主要矛盾转变，目标要求是公平、正义、环境，出发点是以人为本和社会公平。

研究落脚点及新指标的提出

如前文所述，出发点是以人为本和社会公平，那么其落脚点在哪里？

首先，重新审视公交出行的核心要求：安全、时间、成本、舒适度、换乘方便、弱势群体出行便利性等。以满足人的公交出行需求为根本，即为本文以人为本的具体落脚点。尽管以上需求并不新鲜，但传统的交通规划和公共交通規划中难有相对应的指标，这恰恰是本文需要解决的问题。可达性应成为核心指标。

其次，社会公平的落脚点主要体现在：空间公平、交通方式间公平和群体间公平。生活在市中心和郊区的居民应具有同等的公共交通服务能力，尽管同等二字较难实现，但应成为规划目标，这与公共服务设施均等化内涵一致，此为空间公平;相较于小汽车，公共交通的时间效率不应有较大差别，否则难以称之为公交优先，又因为公交有停靠因此公共交通的时间效率一定不及小汽车，但这种效率，上的差别应能予以测度并进而控制;空间和交通方式的综合差异性可体现群体差异，因此应针对不同收人群体和社会阶层，亦可开展公平性分析。

基于上述分析，提出公共交通发展的新指标（但不仅限于此）如下。

（1）公交站点可及性。测度前往公交站点的难易程度，这种难易程度既体现于距站点距离，又表现在步行空间的舒适度、直捷性、是否干道相隔等表征站点周边建成环境的细节问题上。

（2）公交同台换乘率。公共交通的同台换乘将大大提升公共交通的服务水平。在此，并非希望单个站点停靠过多线路，而是期望在局部整合线路形成换乘枢纽，枢纽站以设置在路内为宜。

（3）公交/小汽车时间可达性比率。两点间的包含步行的公共交通出行时间，是为公交时间可达性。这是重要的公交竞争力测度，应与小汽车的时间可达性做对比，以推动公交可达性的提升和践行公交实质性优先策略。而当前很多城市的公交可达性较大程度地落后于小汽车，如南京等。

（4）公交/小汽车就业岗位可达性比率。从接触机会（如就业岗位）的角度，公共交通理应具备一定的效率，以保障低收入阶层、群体的发展权、生存权。这是体现社会公平发展的关键要素之一。

（5）公交/小汽车单位里程补贴额（或成本）比率。公共交通的显性补贴固然重要，但事实上小汽车交通存在着隐性补贴一由于未收取相关费用以抵消外部成本的隐性补贴。显然，该指标的期望值为无穷大（对应于补贴比率）或趋近于零（对应于成本比率）。

指标转型下的城市与交通规划研究

基于上述新指标，着重从城市规划设计层面、交通设施规划设计层面和社会经济层面展开讨论。

城市规划设计层面

首先，关注城市空间形态与公交可达性的关系问题。既然要提倡发展公共交通、公交优先，那么怎样的城市空间形态是适应公共交通的？即回答“城市适应公交，还是公交适应城市”这一公交都市建设的核心问题。因此，需基于量化的公交可达性指标及城市形态对应指标，就二者关联性展开探讨。

其次，为什么公共交通存在“最后一公里”问题，而小汽车则没有？这个问题值得深思。事实上，这并非交通设计上的缺陷而应属规划设计理念上的守旧与固化。居住区设计不应强调以小汽车停车位为配建要求，真正需要配建的是公交场站（含公交首末站）。高层竖向联系的不再是停车库而是咫尺可达的公交车，以提高公共交通服务水平。这是解决公共交通最后一公里问题最根本的办法。

交通设施：规划设计层面

首先，讨论可及性。围绕公交和轨道站点周边建成环境的研究，可运用国际，上较为通行的可步行性方法。该方法同步考虑了步行的物质环境（直捷性、是否干道相隔、步行空间设计等）和非物质环境（舒适性等），是可及性研究的等效研究方法。

其次，探讨同台换乘。广州的BRT模式：摆渡线+灵活线路，是值得借鉴的鼓励同台换乘的经典模式。因此，应考虑这种换乘模式与道路网及步行系统的协同设计，以提升公共交通出行全过程的体验性、舒适性、连续性及安全性。当然，公交同台换乘率达100%显然是不现实的。

最后，分析可达性。在提升可步行性、增设公交专用道、建设路内换乘枢纽等措施实施后，分析公共交通，时间可达性，并与小汽车做对比，以体现公共交通的优先度。如深圳提出的“1.5战略”明确将公共交通时间可达控制在小汽车的1.5倍以内。这是非常具体的目标要求，但需相關数据和方法支撑以满足分析需要。

社会与经济层面

首先，从社会层面，基于社会参与、劳动技能等基本发展权理论，在保障低收人阶层.群体应有的生存工作权问题上，公共交通担负着重要使命。因此，面向就业岗位这一最直接的机会，城市与交通规划应开展相关研究。更具体的，公共交通就业岗位可达性不应远输于小汽车，这是体现社会公平的重要方面。

其次，从经济层面，不同交通方式大都存在补贴，如网约车。尽管网约车的各类补贴纯属商业行为，也有利于节约老百姓出行成本，但道路资源是公共资源，其存在公地悲剧效应，因此网约车应纳人政府行政管理的范畴。如分析网约车、公共交通的单位补贴额，并进一步与未实际缴纳相关费用以对冲外部成本的小汽车之间展开数额对比，以利于进一步的针对网约车和小汽车使用的相关经济层面的政策出台。

需要重点说明的是，无论是网约车还是私人小汽车，其外部成本大都被忽略而未能在使用成本中得以体现，这实为变相补贴或隐性补贴，必须予以重视并体现在政策制定中。美国2015年家用汽车和皮卡单位里程交通成本为每人15美分/公里，公共交通则为每人17.5美分/公里。当小汽车使用成本低于公共交通、而变相补贴或隐性补贴却远高于公共交通，公交优先从何谈起？

结语

公共交通优先发展绝不仅仅是技术问题、部门口号，因其带有一个“公”字而理应成为全社会需广泛关注的问题。在社会主要矛盾转变期，迫切需要转变工作思路，适时的实现向公平正义等观念主导下的更为具体和精细化技术指标的转变。基于此，本文从根本上改变了与公共交通相关的规划目标，即实现了从单一维度的时间纵向优先向更注重质的、实质性的多维度优先的转变，通过可达性等的分析评价公平性，再以提高公平性促进公交可达性，这是“跳出交通论交通”的重要方法和范式转型，是交通规划供给侧改革的重要抓手，并有助于塑造公平型城市规划的核心价值观。同时，以公平正义为价值导向，有针对性地采取干预措施引导公共交通合理配置和优先发展，将使国家治理、规划政策公正化、合理化[91，并有助于增强社会政策体系的包容性和提升现代化治理能力。当然，本文仅提出了一种转型目标，其研究内容仍需进一步深化。

[本文相关研究得到国家自然科学基金（51778277）资助。]

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关键词：社会主要矛盾 公交优先 公共交通 可达性 规划指标