论我国行政监察制度的改革与完善

梁慧莲

摘要：我国的行政监察制度是整个行政过程中不可或缺的关键环节，之所以关键，在于它对行政权利的制约和保障行政决策的顺利执行。当前，行政检察权地位的一再提升，对于扩大监察工作范围、提高行政监察职责等方面都有显著的推进作用。但从全国行政监察工作的开展情况来看，监察制度改革方面还存在一些不足，需要党和政府在后续工作中加以完善。

关键词：行政监察;改革;制度完善

行政监察是在监察的基础上对监督人员、监督单位进行了更准确的规定，即由特定的国家机关及机关工作人员按照法律的规定，开展监察工作，行政监察是一种综合型监察，它的监察范围很广，包括日常工作、个人生活等诸多方面。

一、行政监察的历史发展及其特点

行政监察在我国历史上的发展源远流长。先秦时期，行政监察的雏形就已出现，当时的政府机构名为御史府，其最高长官御史大夫与丞相、太尉并列为“三公”。 御史大夫的主要职责有典正法度、掌管天下文书、纠察事务。秦朝为了加强中央对地方的统一管理，在国内地方上也建立了相应的监察制度。隋唐时期，监察制度得到进一步发展和完善，尤其在唐代，监察机构进一步扩大，以御史台为中央监察机关，下设三院，即台院、殿院和察院，分别由侍殿史、殿中侍御史和监察御史任职，都受最高监察长官御史大夫统辖。一直到明清时期，行政监察制度都保持着蓬勃的生命活力，它始终是中央对地方管控的一种重要手段。

纵观我国古代封建监察制度的演变历史，归结起来有三大特点：一是行政监察体制一直是一套自上而下，严密完整的行政体系，当时的御史具有监督文武百官的职能，地方上的严格监察进一步加强了中央集权，从顶层即为行政监察设定了完善的管理制度。二是监察体系相对来说是独立运行的，它不需要依赖其他行政体系的架构。为了保证监察制度的完备性、权威性、独立性，历史上的御史官员可以不受级别的限制向上级行使监察弹劾权力。三是地方上的行政监察直接隶属于中央，一般来说，长期久任于地方。这是为了保证中央对地方监察的有效性。

新中国成立以后，行政监察工作变得愈发重要，实行了双重领导的监察体制。这种模式既加强了监察机关上下级之间的联系，也在一定程度上改善了地方保护主义的现象，减少了地方护短情况的发生。但是，纵观全国在行政监察工作上的开展效果，行政监察的独立性和权威性还显得不是很完善，有些少数地区出现了“虚监督”、“难监督”、“漏监督”的现象。因此，我国的行政监察制度改革工作势在必行，本文针对当前该项工作中存在的一些典型问题，提出相关见解，以供行政管理部门参考。

二、当前我国现行的监察体制

行政监察工作就当前来看，主要分为中央监察和地方监察两种模式，中央监察直属于国务院领导，监察部在国务院的各个部门都根据工作需要设立了派出机构，这些机构的工作人员并不直属于国务院，而是归属于监察部，工作事项都要向监察部集中汇报。而地方上的监察机关在行政级别上最低是县一级，这些地方监察机关与同级党的纪律检查部门联合办公。同样，这些地方上的监察机关也会在地方各机关单位派驻相应工作人员，进行日常工作监管。

如前文所说，我国现行的检察机关实行的是双重领导模式，中央的监察机关——监察部主管全国的监察工作，地方上的监察机关只负责本行政区域内的监察工作。因此，我国的行政监察体系还有一个显著的特点，就是对内监察，监察工作人员只负责对党政机关和机关工作人员进行监察。由于是受到双重领导，地方上的监察机关的正、副领导其任免在提请决定之前必须经过上一级的监察机关批准同意。

三、当前我国现行的监察制度中存在的不足

1、体制方面的问题

双重领导的模式，一般来说，上级监察机关主要负责下级机关的具体工作开展;而同级政府只是负责监察机关的人员、经费等方面，不具有直接的工作指导权。但从直属上来看，同级监察机关其实是属于同级政府领导的，这种层级结构使得监察机关在开展工作的时候难免投鼠忌器。监察机关所监察的对象是同级政府机关的单位及工作人员，但既属于政府管理，还要去监管政府机关，这使得地方监察机关在工作的开展上难以实现真正意义上的独立。在现实生活中也可以看到，有些地方政府主要负责人在受到行政处分后，其很大一部分办案人员是来自上一级或者同级不同行政区划的监察机关，这就说明，同级监督同级是有明显困难的。就拿前段时間热播的电视剧《人民的名义》中，省委书记曾说过，在他担任的一把手工作中，是没有哪个同级监察机关能对他进行监管的，权利不受控制，是多么地可怕。尽管是影视作品，但这当中确实隐射了一部分现实中的官场现象。

2、行政监察法律体系的问题

一是我国关于行政监察法律体系的构建并非连续，而是有断层的。如1988年恢复的监察制度时隔两年才国务院制定了相应工作条例，而这之后七年，行政监察法才颁布，直至不久前，《< 中华人民共和国行政监察法> 实施条例》才开始正式实施。二是在司法实践中不难看到，仅仅依靠现有的行政监察法实施条例是难以应对各种违法行为的，要想科学执法还需要其他相关法律与之配合，但诸如政府信息公开法、行政程序法等法律还都在制定当中，有的甚至还没有列入立法规划。三是对监察人员身份的保护上还没有从立法的层面予以确认，监察工作具有一定的特殊性，监察人员在执法中面对的往往是一些政府高官，因此，没有法律的特殊保护，他们在开展工作中确实容易有所顾虑。

3、行政监察机关的职能问题

按照行政监察法的规定， 行政监察机关在监察工作中主要监察三个方面的内容，一是廉政办公、二是工作效能、三是执法监察。而在现实生活中我们不难看到，有些地区的监察机关还存在职能“越监”、“漏监”的问题。主要变现为少数地区的监察机关在监察工作中走形式、无成效，为了应付上级检查而监察。还有一种情形也不在少数，即越位监察，在一些案件中，我们可以发现，监察机关所遇到的案件已经明显构成犯罪，此时应将案件交由司法机关进行审查，但我们的监察机关却坚持不懈，生怕担上“渎职”的罪责，越俎代庖。其实，监察机关有这种坚持不懈的工作精神是非常值得肯定的，但超越职权办案，不仅有违法的嫌疑，更说明了办案人员对于自身职责的不明确，这样的情形特别容易使得国家行政资源产生浪费。

4、行政监察工作本身的法治化问题

关于这一点，其实也是不少老百姓心中所想。监察机关是为了对政府部门行政人员在开展行政管理工作中的效能起到监督、促进作用而產生的，为了将行政权力关进制度的笼子，使得行政工作大利于民，但反观监察机关，人们不禁想问，谁来监管监察机关的工作呢？诚然，监察机关总有它的上一级机关进行管理，但说到底，还是自家人管自家人，难免让人产生“护短”嫌疑。尤其是监察工作面对的可能是各种贪赃枉法的官员，

5、监察机关工作人员工作方式的问题

在一些地区监察工作做得最多的就是对涉案当事人进行思想教育，在日常工作中检查得最多的也是对被检查单位在党政理论教育工作上的开展情况。不可否认，抓工作，首先抓思想，是没有问题的，中央政治局还经常开展统一学习，目的就是从思想上净化党政领导干部，希望每一位党员干部能够站在足够高的思想高度，从全局出发，发扬中共党员精神。但现实工作中，我们应当看到，除了思想教育外，制度建设工作同样不能少。人是有思想、有情绪的高等动物，完全寄期望于理论知识的宣讲，是难以达到较高的工作标准的，还应当借助制度的约束，帮助机关工作人员规范工作流程。从一些现实案例也可以看到，有的党政官员在东窗事发后坦言，自己在工作中尽管一次不落地参与理论学习，但都只是应付任务，并没有学到心里。

四、对完善我国行政监察制度的建议

1、尽可能地让行政监察工作具备真正意义上的独立自主。建议行政监察实行垂直管理体制，尽量从同级政府中脱离，下级监察机关直接隶属于上级监察机关，从国家层面来看，要使得监察体系自成一体。这样做最大的好处就是让监察工作在开展的时候不至于“投鼠忌器”，有所顾虑。比如上级监察机关委托、授命下级监察机关对其他上级机关的监察对象进行监察、同级间互相监察等。另外，原先的人事、财务需求费用的支出也由上级监察机关统一配备，不至于受制于同级政府部门，真正做到监察工作的独立自主。

2、从法律层面明确监察机关的职能。为了让监察机关工作人员的精力更好地发挥到监察工作中，从法律层面就要明确监察工作的范畴，减少越位监察、遗漏监察等情况的发生，确保监察机关的各项工作都有法可依。同时，这也是为了更好地发挥监察机关工作的效能，保证监察工作在廉政、效能、执法三方面都能取得成效。

3、提升监察机关的工作方式方法。在新的时代、新的整治生态下，监察机关也应当及时转变工作作风，向其他纪律检查部门学习先进的工作方法。不管是哪个部门、哪个岗位，总结过去的工作经验、吸收先进的办事理念，总会能在某一领域创造出更适合当下的工作方式方法。

4、完善立法。尽管我国的法律体系经过数十年的发展已经愈发成熟，但就监察法领域来说，相关配套法律还没有跟得上。监察工作不是仅仅依靠一部监察法就能“高枕无忧”的，还需要诸如《行政程序法》等其他多部法律的共同补充才能实现真正意义上的依法办案。相信，在不久的将来，我国的行政监察工作一定会取得更为瞩目的成绩，向全国人民交上一份满意的答卷。

参考文献

[1]杜兴洋.行政监察学[M].武汉：武汉大学出版社，2008

[2]梁治平.法辨———中国法的过去、现在与未来[M].贵阳：贵州人民出版社，1992.