关于加强地方国有企业融资过程中内部控制的思考

摘要：地方国有企业成为区域经济和社会发展的重要抓手和载体，为当地公共基础设施建设、民生工程的发展提供了巨大支持，成为支撑经济社会发展的“关键少数”。近年来，国家提出全面深化国企改革，不断加强对国有企业的规范管理，地方国有企业加强融资管理，特别是加强融资过程中的风险管理和内部控制显得尤为重要，面对愈来愈复杂、竞争激烈的市场环境，地方国有企业如何完善融资过程中内部风险控制，从而有效规避融资活动产生的风险，已经成为摆在国有企业健康持续发展亟需破解的难题。

关键词：国有企业;融资：内部控制;建议

一、概述

地方国有企业为地方民生、经济领域的发展提供了强大的资金保障，随着全面深化改革战略的部署，国企改革也被提上重要议程。国企改革对众多地方国企而言既是机遇也是挑战，一方面改革可以促进国企自身实现转型，得到健康持续发展，另一方面改革就意味着要对地方国企多年来累积下来的体制机制问题进行全面整改，其中涉及到比较关键的一个环节是融资过程中的内部控制管理。如何做好融资过程中的内部控制，实现国企自身持续健康发展，从而更好地服务地方经济社会的发展是值得认真思考的重大问题。

二、地方国有企业融资存在的问题及原因分析

（一）地方国有企业融资存在的问题

1.融资结构不合理

地方国有企业主要的融资方式主要来白内部融资（即通过内部留存利润进行再投资）和外部融资（以银行贷款为主）。地方国企的投资方向主要是用于具有民生、公益属性的基础设施类项目建设，投资规模大、资金需求大、投资回报周期长，目前地方国企自身造血功能不足、盈利能力普遍不强、流动性强的自有资金少，很难通过内部融资实现。企业外部融资多数依靠银行贷款获得，据不完全统计，国有企业外部融资占融资的75%甚至更高，多数国企向银行进行融资的单笔借款额度较大以及还款时间周期都比较长。国企改革在各地虽然有序推开，但依然是在摸索前进阶段，比如在组织架构体系方面，地方国企组织架构上还有分一级、二级，甚至三级子公司，子公司存在融资主体规模小、现金流不足、利润不足、抵押物不够的问题更加突出，融资能力非常有限，依靠银行获得外部融资也越来越艰难。

2.存在过度负债问题

大部分地方国有企业承担着当地产业转型、改善民生的使命，不以盈利为目的，资金投向集中在政府项目，形成短贷长用，受限于国有企业盈利能力、投资周期长、国家相关政策调整变化等影响，造成企业的业务收入不足，无法确保其白有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，还本付息压力大。虽然本地政府会给予一定的工程补贴，但仅仅能满足企业运转的日常使用，部分地方国有企业通过不断借新还旧勉强支撑着运营。据统计，2018年，地方国有企业资产总额129.6万亿元、负债总额80.3万亿元，平均资产负债率62.O%。有些地方国企资产负债率远高于平均水平，地方国有企业目前盈利能力和负债水平存在着严重不平衡现象。

3.融资和债务风险控制难度较大

近几年地方经济建设和社会事业发展力度不断加大，一些重大基础设施项目建设，包括重点园区的建设需要融资促发展。地方国有企业实际负债的债务率、偿债率、新增债务率等都呈上升趋势，随着城市发展未来地方还将有较大的资金需求，按国家新的地方政府性债务管理机制，特别是国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年9月，简称“43号文”），剥离地方融资平台公司的政府融资功能，国有企业承担的旧债偿还以及融资难度和压力剧增，债务风险控制难度日益增大。

4.融资过程中内部控制体系不健全

地方国有企业在融资过程中缺乏一套完善的涵盖融资计划、风险评估、贷后管理等流程的内部控制体系，国家新规出台前，地方国有企业更多地充当着地方政府融资平台的角色，地方国有企业的融资资金需求多数用来服务于当地经济社会发展所需的资金，融资前企业无法对资金需求做出合理的预估，无法建立相應的预算管理、成本回报测算以及风险评估机制，降低了资金的利用效率：融资后地方国企也很少建立专业的内审部门或者内部审计方法单一，较难发现深层的问题，影响贷后管理的有序开展。

5.专业人才缺乏

地方国有企业融资涉及的贷前、贷中、贷后等环节要求工作人员具备较强专业性，但地方国有企业人员特别是中高层管理人员多是从机关事业单位借调、抽调。人才选用聘用过程中也一定程度上受限于政府背景，薪酬、考核、晋升渠道等与市场背离，通过具体岗位需求公开招聘符合专业条件的高层次人才较少，专业人才的能力和素质无法得到保障。

（二）地方国有企业融资过程中存在问题的原因分析

一是在计划经济体制下，地方政府通过行政手段和指令性计划，较多地影响着国有企业的决策行为，国有企业融资所得资金大多数用于支持当地经济发展，地方国有企业信贷有地方政府信用进行背书，地方国企在融资过程中一定程度上带有随意性。二是地方国有企业管理者多数只看重短期的经营效益，内部风险控制意识淡薄，没有对相关环节进行内部审慎管理，在进行具体决策时针对融资前期的风险评估、资金成本利润测算、后期的贷款管理、盈利能力及资金偿还能力的匹配度等方面因素都未能进行充分考虑。三是在国企改革探索阶段，面对着市场化的竞争环境，地方国有企业没有成功的改革经验可循，面对多年积累下来的体制机制问题正处在摸着石头过河的阶段，严格、完善的内部控制制度还亟待建立。

三、加强地方国有企业融资过程中内部控制的意见及建议

（一）探索实行多元化的融资方式

积极拓宽融资渠道，创新融资方式。加大国有资产盘活力度，增强国企的抵押能力，通过与三家国家政策性银行和证券公司就流动资金贷款、中期票据等开展融资对接洽谈，积极拓展信贷、租赁、债券、中票、短融、基金、PPP等多渠道、多方式投资融资。积极探索混合所有制，吸引社会资本参与投资，保障基础设施、新兴产业等重点项目资金需求。

（二）建立健全地方国企融资全过程内部控制体系

建立并完善涵盖融资前、中、后整个过程的内部控制体系。首先做好融资前的相关准备工作，地方国有企业年初有计划地明确并制定当年度的投资资金需求，对融资项目展开详细的贷前调查，针对项目进行风险评估，对项目资金投入和效益产出进行测算以及了解对比各银行的贷款利率优惠情况，综合各方面确定贷款金额及还款期限。其次做好融资期间的相关工作，做好项目资金使用的安排，动态跟踪了解国家相关贷款政策。最后做好融资后的相关管理，成立专门的内部审查部门，针对每个项目，从立项到项目最终完成，实行流程式风险管控。

（三）完善风险管控机制

一是完善评价内部风险控制运行的有效性。对于国有企业融资过程中潜在的风险细化到每个环节，实行专人负责制，严格公正评价各环节是否按照内部规章流程进行执行，执行是否达到预期效果，是否满足了企业风险管控的要求。二是探索建立融资的绩效考核机制，针对项目立项、融资合同签订、融资款项使用等环节制定绩效考核机制，国有企业领导人对相关负责人和员工进行绩效考核，经考核后兑现预设的奖励措施和处罚标准来激励员工完成目标。

（四）加强地方国企专业人才的引进和培养

一方面加强内部审查人员的专业性。通过向社会公开招聘符合条件的内审人员，既要具备金融学、会计学、公司法、审计学等专业知识储备，也要熟练掌握企业各项规章制度、部门业务流程、融资筹资渠道等，还要有过硬的政治素养，敢于坚守职业道德底线，敢于发现问题、提出问题。日常通过加强对内审人员的专业化培训不断加强审查工作的专业性。另一方面不断加强地方国有企业管理者的管理能力和风险管控意识，组织管理者參加专业的融资风险管控培训，前往国企发展好的地方学习借鉴融资内部控制的良好经验做法，重点推进融资管理、预算管理、风险管理、财务管理，全面提升企业管理水平。

（五）持续深化国有企业改革

推动地方国企实现保值增值，成为促进地方经济社会发展、产业转型升级、基础设施完善的重要载体是地方国企深化改革的题中之义。围绕“融资发展、城市建设、产业投资”等方向，做实做优做大国企，实施企业扁平化管理，压缩管理层级，整合主业不强、冗员多、效率低、主要业务和功能定位不明确的下属子公司，推动符合条件的国企上市。对下属各级子公司资金进行统一管理、统一调度、统一使用，促使资金在企业被有效循环和高效流通，减少因资金闲置造成的浪费情况。

作者简介：

陈玲玲，石狮市国库支付中心，福建石狮。