乡级政区界线勘定工作方法初探

何杰 王志强 李湘龙

摘 要  为了对原有的、约定俗成的乡级习惯界线进行法定化，处理好界线争议问题，本文以湘潭市雨湖区作为试点区域，利用乡级习惯界线和0.5米分辨率卫星遥感影像等数据，通过工作底图制作、边界线划定、界线协议书及附图编制、数据库建设等工作，确定了明确完整的乡级政区界线，形成了一套内容全面、可复制、可推广的乡级政区界线勘定工作流程，且提供了合理可参考的界线争议处理办法，对其它地区开展乡级政区界线勘定工作具有借鉴意义。

关键词  乡级政区界线;界线勘定;工作方法;雨湖区;争议处理

中图分类号：P27                    文献标识码：A

Abstract： In order to legalize the original and conventional township customary boundaries， and handle boundary disputes properly， this paper takes the Yuhu District of Xiangtan City as a pilot area， using the customary boundaries of townships， 0.5m resolution satellite remote sensing image， etc. Firstly， through the work of domestic industry， the production of base map， the demarcation of boundary， the preparation of the boundary agreement and drawings， database establishment， etc. And then we determined the clear and complete administrative boundary in the township level. Finally， formed a set of comprehensive， reproducible and scalable process of boundary settlement in the township level. This paper also provides a reasonable method for handing boundary disputes， so it can be used as reference for the settlement of township-level political boundaries in other regions.

Keywords： administrative boundary in the township level; boundary settlement; work method; Yuhu District; dispute resolution

1  引言

根據《湖南省第三次国土调查技术实施细则》，行政区域界线包括省级、市级、县级、乡级、村级等几个等级。全国省、县两级政区界线勘定工作于上世纪九十年代开展，本世纪初全面完成[1]。

由于乡级政区行政界线一直未勘定，现在的界线管理仍以习惯界线为依据，部分乡级政区界线段还存在争议，因不具有法定性，造成管理粗放，影响了沿线地区经济的持续发展和社会的和谐稳定。

出于法治的要求，为实施行政区域界线精细化管理提供基础资料，加强沿线地区资源保护和社会稳定，民政部提出了开展全国乡级政区界线勘定工作的需求。

据湖南省民政厅通报，目前全国已有15个省已经完成和2个省正在开展乡级政区界线的勘定工作。出于形势的需要，于2018年4月，湖南省民政厅选取长沙市浏阳市和湘潭市雨湖区作为湖南省首批乡级政区界线勘定试点单位。通过完成湘潭市雨湖区的乡级政区界线勘定工作，总结出了乡级政区界线勘定的工作方法。

2  区域概况

湘潭市雨湖区位于湘江与涟水汇合处，东与岳塘区隔湘江而望，南抵湘潭县，西接长沙市宁乡市，北接长沙市岳麓区、天心区，总面积451.39平方千米。全区辖10个街道、3个镇、2个乡[2]。

楠竹山镇地理位置位于湘潭市湘潭县，属于“飞地”，因此不进行界线勘定。雨湖区乡级政区界线勘定工作涉及到10个街道、2个镇、2个乡，共有31条界线，总长度211.4km，界桩总数达655个，具体见表1。

3  工作方法

雨湖区乡级政区界线勘定的总体工作流程如下图1所示：

工作准备包括成立勘界工作领导小组、相关人员技术培训、监理进场、勘界测量仪器准备、相关技术资料收集、外业工作底图制作等。优质、现势性高的基础性资料可极大地满足实际勘界需求，收集到的资料主要有雨湖区乡级习惯界线数据、0.5米高分辨率的雨湖区影像数据、雨湖区最新基础性地理国情监测数据及1：500雨湖区地形图数据。同时为更好的满足实际勘界要求，本项目勘界工作底图采用1∶5000自由分幅。

边界线划定包括边界线预审、确定起止点、实地指界、边界线编号与命名。边界线预审是指组织雨湖区本乡镇（街道）涉及的相关村（社区）的指界代表召开边界线预审会议，明确是否存在边界争议，审核勘界工作底图基础界线是否准确。如对勘界工作底图标绘的界线有异议，则用红色虚线标绘，然后实地进行现场界线核实。

地形图修补测：为更好的保证勘界精度，如最新遥感数据时效性达不到要求，则采用测绘仪器在雨湖区进行实地测量工作，对与界线走向说明相关的地物地貌（边界线两侧各150米范围内）进行修补测。

界桩设置与测绘包括确定界桩点、界桩制作、界桩埋设、界桩坐标测量、界桩登记表和界桩成果表填写、界桩照片拍摄等工作。界桩点类型分为实体界桩和电子界桩（实际勘界过程以电子界桩为主），界桩位置应选在对反映边界线走向具有重要意义的边界点上或边界点附近，界桩设计的密度以能控制边界线的基本走向为原则，具体视边界地形情况确定。

编制协议书及附图包括界线协议书及附图、交会点协议书及位置图。界线走向说明是对行政区域界线实地走向的完整描述，是协议书的核心内容。其内容包括界线起止点、界线在实地的标志、界线转折的方向（宜采用16方位制[3]）、界线延伸的长度、界线经过的地形特点和两界桩间界线的长度。界线协议书附图以优于1米分辨率的雨湖区遥感影像为底图，采用自由分幅的形式，比例尺设置为1∶5000;交会点位置图则采用1：2000比例尺。

其它工作包括数据库建设、勘界成果检查验收、勘界成果上报审批、勘界成果整理与归档等。按照湘潭市雨湖区规定的数据结构建立乡级政区界线、界桩数据库，包括界桩点、界桩线、政区面三类数据。勘界成果包括文档成果、数据成果和电子成果[4]，简言之，即“一库两书两表三图”八样主要成果（数据库、界线协议书、交会点协议书、界桩登记表、界桩成果表、工作底图、界线协议书附图、交会点位置图）。

4  界线争议处理办法

在雨湖区乡级政区界线勘定的工作过程中，发现乡级政区界线争议问题的产生有原有习惯界线与土地权属不一致、涉及到土地征收、原有习惯界线所依据的地物地貌发生改变这三类原因。通过实践，对每一类提出了行之有效的处理办法。

明确认识到行政区域界线不代表土地权属界线，为避免争议矛盾加剧，可维持原有的习惯性行政界线，进行勘定工作将其法定化，同时在界線协议书中说明权属争议情况，明确指出土地权属及权益隶属关系维持不变，在协议书附图中标明争议界线段长度。

涉及到正在开展土地征收报批的区域，若报批手续尚未全部完成，则乡级行政界线仍按原有的习惯界线划定;若全部完成，则经勘界双方协商且同意后，将该区域划分到征收一方，完成行政区域界线变更工作。

对于地表变化较大，原有习惯行政界线所依附的地物地貌因城市建设被完全改变的情况，如湘潭市雨湖区沿江北路的修建，为便于行政管理，经双方协商后，可以新建的线状地物为界，但维持原有土地权属不变;并因此种情况形成的飞地，应在协议书附图中注明飞地权属隶属关系。

5  结语

出于国家各职能部门精细化管理的需求，乡级政区界线勘定工作由此产生。但目前没有形成统一规范的乡级政区界线勘定工作方法，本文以湘潭市雨湖区乡级政区界线的勘定工作为例，探究并介绍了乡级政区界线勘定的一种工作方法，提供了界线争议的处理办法，可以为其他地区的乡级政区界线勘定工作开展提供一定的借鉴作用，希望达到抛砖引玉的效果。

通过湘潭市雨湖区乡级政区界线勘定工作的开展，本文发现工作难点主要有两个方面：①为满足测量精度，需要收集到高精度、现势性强的基础性数据资料②需要乡镇勘界相关人员的大力配合及妥善处理好界线争议的问题。同时由于勘界各样成果紧密相关联这一特性，可通过做足相关准备工作、做好边界线划定、加强沟通交流这三步减小勘界工作量，避免勘界成果反复修改。

参考文献/References

[1] 民政部全国勘界工作办公室主编.中国勘界纪实[Z].中国社会出版社，2003.

[2] 湖南省民政厅编.湖南省行政区划简册2018[Z].湖南地图出版社，2018.

[3] GB/T 17797-2009.行政区域界线测绘规范[S].

[4] 王发良，李莉，武晓淦，等.省级行政区域界线勘界成果数字化与数据建库[J].地理信息世界，2004，2（3）：34-38.