改制背景下消防监督检查工作研究

杨世恒

摘要：消防监督检查工作是消防工作中的重点和难点。在国家确立的消防队伍三年改革时期中，完善和创新消防监督检查工作机制体制，保证在改革期间和改革之后消防监督检查工作的有序开展是当前值得探讨的问题。随着消防改革的进行，许多过去的法律法规不再适用，包括《消防法》在内的众多法律法规都亟待修订和完善，以符合改革的需求。本文主要探究改制背景下消防监督检查工作的变化和问题，并提出改进消防监督检查工作对策。

关键词：消防改制;消防监督检查;消防法

随着我国社会经济的快速发展，我国消防工作的开展面临新的问题和挑战。党的十八届三中全会提出全面深化改革的战略目标，要求政府部门加快转变职能，改革现有行政运行机制体制。过去消防以军队的身份行使行政职能，存在诸多不便和产生了许多难题，对消防机构的工作开展产生一定的负面影响。因此在第十三届全国人民代表大会第一次会议上提出消防队伍集体转制，脱下军装成为地方行政单位，并对其消防监督职能、灭火救援职能等进行优化，打造现代化职业化的消防队伍。

一、改制背景下消防监督检查工作变化

消防监督检查工作是消防机构的主要工作内容之一，要求消防机构依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行的监督检查。狭义上的消防监督检查机构就是单指在现场进行的消防监督检查工作，通过实地调查并当场做出相关行政行为;广义上的消防监督检查工作包括事前的审批许可，事中的实施监督、事后的抽查回查等方面，涵盖了整个机关、团体、企业、事业单位的各个阶段。

消防队伍这次改革主要是从两方面进行，一方面是消防体制的改变。消防队伍从过去的公安现役部队体制改变为地方行政机构体系，2018年二月份底三月初，中共中央出台《关于深化党和国家机构改革的决定》，明确成立国务院下属的应急管理部，消防隊伍整编制划分到应急管理部，从此身份从武警部队转变为行政单位。

另一方面是消防职能的改变。2018年11月3日，中央人民政府网站公布了《国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》其中的第三项内容明确提出将建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。也就意味着未来指导建设工程消防设计审查职责不再由应急管理部的消防部门承担，而是归到住房和城乡建设部。消防监督检查包括大型群众性活动的消防安全检查、消防安全违法的投诉进行核查、单位运营过程中监督抽查、开业前消防安全检查及其他形式消防监督检查。这次改革中涉及的建设工程消防设计审查职责指的就是开业前消防安全监督检查。就消防监督检查工作而言，现在不仅有新成立的应急管理部有职权，目前的公安派出所也保留有消防监督检查职能，另外建设工程消防设计审查职责被划入住房和城乡建设部，消防监督检查工作职能划分呈现多机构负责、多部门行使的局面。

二、改制背景下消防监督检查的产生问题

在这次消防改制下，消防监督检查工作的法律依据、主体定位、职能划分、法律责任等都需要重新定位并出台相应的配套规定，在改革中产生的问题也需要相关部门积极应对解决。

（一）消防监督检查相关法律法规滞后

我国消防依据分法律主要是《消防法》。《消防法》制定于1998年，于2008年进行过一次修改，至今没有再修改过，我国目前正处于发展高速时期，当前的社会现状已经与十年前大不相同，消防法中的规定很多都已经落后于社会发展，在消防监督检查实际工作中往往《消防法》不能起到很好的指导作用，难以适应当前消防监督检查工作需要。尤其在这次消防改革中，消防机构从实施主体、实施职能到法律责任都有着巨大的变化，现有颁布的《消防法》已经不再适用，《消防法》急需一次大规模的修改，把改革的内容以法律的方式规定下来。

同时，过去消防队伍的职能主要是灭火与救援，相对单一，而随着城市发展需要消防的职能更加的综合化复杂化，因此在这次改革中对消防职能进行了全面的调整。未来的消防职能必然会向着综合应急救援的方向发展。另外，消防正朝向跨区域跨省份综合力量救援发展，这就要求《消防法》明确消防新形势下的职能规定及对新出现的跨省应急救援做出相应的规定。

（二）消防监督检查停止实施部分行政措施

《消防法》第四十六条规定违反本法的规定，生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的，责令停止违法行为，可以处警告、罚款或者十五日以下拘留。单位有前款行为的，责令停止违法行为，可以处警告或者罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照前款的规定处罚。过去消防归于公安机关管辖，可以作出由公安机关专属的拘留行政处罚，今后消防转归应急管理部后，不再属于公安部门，自然不能再行使专属于公安部门的行政拘留处罚，在消防监督检查过程中发现《消防法》规定的达到了需要拘留的违法情形的，只能做出警告、罚款及停产停业的行政处罚决定。

另外，消防机构过去在公安部，还有权行使强制传唤的行政措施。在进行消防监督检查时发现违法违规情形时，消防机构有权对相关人员进行强制传唤。但是行政强制传唤属于限制人身自由的行政强制措施，是公安部门的专属行政措施。今后消防机构脱离公安部，也就不能再行使强制传唤措施，这必然会对消防监督检查工作的开展产生影响，应当尽早出台相应的替代措施或者与公安部建立职能衔接制度，以填补消防机构改制造成的制度空白。

（三）部门间消防监督检查工作职能分工模糊

按照消防改革方案，消防监督检查职能将存在多部门联合行使的现象。一方面，消防机构的指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部，今后由住建部统一行使，但是，改革方案中只将建设工程消防设计审查职责划出消防机构，并没有提到建设工程验收等其他消防监督检查职能，今后消防机构仍继续持有并行使消防监督检查职能。另外《消防法》规定公安派出所也有部分消防监督检查职责和权限，在改革方案中并没有提及是否继续保留公安派出所的消防监督检查职能，公安派出所目前仍然有相应的职能权限。因此，目前消防监督检查职能由公安部、住房与城乡建设部及应急管理部三方共同行使，相互之间的工作内容、工作职能和权限仍有待明确。

（四）消防监督检查工作法律责任有待落实

对于依法行使消防监督检查工作的行政机关的法律责任，已经有许多法律法规依法进行了规定。但是在实践中消防监督检查仍存在职责分工不清、责任分配混乱的情形。首先，消防部门的监督检查工作内容多，相互之间工作有重合，内部的各个部门之间没有形成有效的责任划分，导致要追究责任时相互推诿，最后不了了之，落实不到责任人员。其次，消防人员调动频繁也对消防监督检查法律责任的落实产生了阻碍。消防隐患本身就有问题曝光周期长，火灾隐患较隐蔽等特点，当火灾事故发生时很难认定是哪一期消防监督没有尽到责任，这也使得部分消防监督检查人员抱有侥幸心理，认为出了火灾事故也追责不到自身，消极履行消防监督检查职能。再者，在改制之后，行使消防监督检查职能的包括消防部门、住房与城乡建设部、公安派出所三个部门机构。机构相互之间消防监督检查工作法律责任需出台法律法规去界定和明确，保证消防监督检查工作法律责任能有效落实。

（五）消防监督检查工作任务繁重人手缺乏

我国消防监督检查工作过去绝大多数都是由地方公安消防队伍去完成，由于部队的编制名额及内部专业门槛高等原因，能从事消防监督检查工作的人员并不多，随着今年国家经济的不断发展，许多行业都在创新变化，产生了许多新生事物，导致了消防监督检查工作越发繁重复杂，从事消防监督检查工作的人员急需增加。在改制以后消防监督检查工作目前由三个部门的有关人员来进行，看似人员得到了补充，实质上仍然是之前在消防部门从事消防监督检查的那部分人员在完成这部分工作。在新一轮消防监督检查工作人员培养出来之前，消防监督检查工作的人手不足的问题依然十分严峻。

三、改制背景下消防监督检查改进对策

面对改革，既要看到体制变化所带来的诸多问题和困境，也要看到在改革中存在的机遇，通过修订相应法律法规、探索消防監督检查新模式、培养消防职业化新型人才等措施，打造一支对党忠诚、服务人民、赴汤蹈火、竭诚为民的新时期职业化消防队伍。

（一）完善相应的消防监督法律法规

《消防法》中明确的消防监督主体是公安部门消防机构及辖区派出所，而根据改革方案，消防机构划归应急管理部管辖，则《消防法》中的执法主体身份应当要进行相应调整。另外，对于公安派出所是否保留消防监督职能，还要进一步明确。过去公安派出所行使消防监督，主要是对辖区内的一些日常消防检查和消防宣传，是对消防机构行使消防监督检查的一个补充性职能，二者的职能存在密切联系。今后若辖区派出所继续行驶消防监督检查职能，则需要出台相应的消防监督法律法规制度去对两个部委行使消防监督检查工作的工作内容、职能范围、法律责任分配等进行明确和分工。

另外，消防机构离开部队体系后，探索在行政机构框架下建设现代化的职业消防，一定意义上束缚更少了，有更多的可能性去壮大消防的力量，更好的融入社会，借助社会单位进行消防监管。可以在现有《消防法》的基础上，加入社会单位消防监管相关内容，学习国外先进经验，如消防管理员，企业消防负责经理等引入我国消防监督检查体系。另外，对于已经相对成熟，实施一段时间的消防设施维护保养制度、消防安全自我评估制度可以逐步上升到法律层面，以《消防法》的名义确定下来，更有力的推广反馈良好的制度体系。

（二）完善改革期间部门间行政措施的衔接制度

消防机构在改制到应急管理后，首先应当建立与公安部之间的职能衔接制度。针对消防机构过去所行使的公安特有的行政措施，如行政拘留和行政强制传唤，应当出台相应的政策性文件来指导改制期间消防监督检查工作。对于消防监督检查工作中需要采取行政拘留和行政强制措施的，应当依据相关文件委托公安机关实施或者将案件移送给公安机关，另外修订相关法律法规，制定新的行政措施代替原本行政拘留和行政强制传唤的相关规定，从而使新修订的法律法规适应消防监督检查工作实践的发展。如消防监督检查工作中发现的违法违规情形符合《消防法》应当行政拘留的，消防机构可以移交给公安机关进行，从而保证工作顺利完成。

（三）明确部门之间消防监督检查职能分工

要明确部门之间消防监督检查职能分工，首先要修订现有的法律法规，以公安消防部门为主体制定的法律法规必然要修订，可以先由公安部、住房与城乡建设部及应急管理部三方出台部门规章，明确改革期间消防监督检查职能的行使和责任划分，之后再通过《消防法》的修订明确职能分工。其次三方部门应当相互之间积极研讨职能分工问题，制定行之有效的部门间职能衔接制度，保证改革期间消防监督检查工作顺利开展。如住房与城乡建设部主要负责开业前消防监督检查，而应急管理部负责运营中的各类消防监督检查及各类抽查排查。派出所则以其深扎基层社区的优势对社区消防随时抽查，发现问题随时反映。对于较为严重的消防隐患派出所可以通知辖区的消防机构到场处置，由此形成相互衔接、相互支持的职能行使体系，保证消防监督检查职能在多个部门合力运作下有序开展。

（四）明确消防监督检查工作法律责任

首先要在制度上捋顺各个部门的法律关系，可以以国务院的名义，由国务院法制机构牵头，各部门协调出台一部消防监督检查工作暂行条例，明确规定各个部门在监督检查工作中的法律责任，在发生问题时也能有法可依有据可查。另外，部门内部也要进一步细化法律责任分配，应急管理部作为一个新成立的部门，许多规章制度还没有落实，可以在制定规章之初就规定好消防监督检查工作的相关条款，这样避免后期不断的修订，耗费大量的人力物力资源;而住房和城乡建设部刚接手消防监督检查工作，也需要成立相应的内设机构，可以环向比较应急管理部的消防监督检查规定，制定行之有效的规章制度。

明确消防监督检查工作的法律责任承担，关键要理清各方的责任分配，当前《消防法》对地方政府和地方部门的消防责任缺乏硬性规定，对于基层政府的消防责任划分模糊，政府借此推卸消防责任，这也是过去许多火灾发生的重要原因。因此要明确提出政府部门“谁主管、谁负责”原则，不能出了问题就问责消防机构，对于本行业本部门主管的，要追究相关部门的责任。如安检、教育等部门就要对自己负责的危险化学品、学校等区域的消防监督检查负责，消防部门要发挥自己的专业性，对政府各部门履职情况进行指导和督促。

（五）探索市场资源补充消防监督检查力量

探索市场参与消防监督检查，主要是发挥消防中介公司的作用，将消防监督检查工作的部分内容交由消防中介公司去完成，从而消防部门能更好的集中力量处理重大疑难问题。现在社会上已经有消防中介公司专门从事消防检查业务，主要是面向企业公司，为其提供消防检查服务，排除火灾隐患，通过消防检查。在广东地区，部分支队已经开始探索将消防监督检查的部分任务交给消防中介公司去完成，由于社会单位存在市场竞争，其完成任务的效果比预期的还高效合格，因此，其他地区也可以借鉴这种工作机制，和社会上从事消防检测的机构合作，提高消防检查效率和质量。

同时政府可以探索消防火灾责任保险在我国实施的试点和推广，保险公司可以根据单位消防安全调节保额，通过经济因素督促企业重视消防安全管理、提高消防安全意识，自觉自查自身消防问题。要修订法律法规为市场资源补充消防监督检查力量提供法律法规依据，如消防法可授予符合条件的社会组织、行业协会日常监督检查权，充分发挥社会组织的力量。通过出台相应的地方性法规或政府规章探索社会组织参与消防监督检查工作的模式，不再单一依靠专业消防机构，而是把各方面力量整合，形成更加高效的消防监督检查运行模式。

四、结语

消防监督检查工作作为日常防火控火的关键一环，关系到社会民生和百姓的生命财产安全，要切实保证改革期间消防监督检查工作有序进行，并且通过修订《消防法》等法律法规内容，让消防监督检查工作在这次消防改革中真正受益。使之工作效率、服务质量、检查方式各方面都要有质的提升，从而推动消防治理能力现代化，职业化，打造一支服务人民，对党忠诚，赴汤蹈火，竭诚为民的优秀消防队伍。

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