守住粮食安全底线

李国祥

提高关于构建我国农业对外开放新格局和抓好农业，特别是粮食生产方面的认识，对于守住粮食安全底线和保障重要农产品有效供给的意义极其重大。

从2018年年底召开的中央农村工作会议、2019年中央一号文件，再到2019年《政府工作报告》，都明确要求抓好农业特别是粮食生产，并继续强调将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全;强调确保重要农产品有效供给，要在提质增效基础上，巩固棉花、油料、糖料生产能力，主要路径就是实施大豆振兴计划，多途徑扩大种植面积，支持长江流域油菜生产等。也就说，除积极发展主粮、大豆和其他重要农产品生产外，还要根据新时代居民食物消费升级的需要，合理调整粮经饲结构，发展青贮玉米、苜蓿等优质饲草料生产，满足牛羊等食草动物产品生产扩大对优质饲草料的需求。简而言之，守住粮食安全底线和确保重要农产品有效供给是2019年“三农”工作硬任务，不仅要有好思路，更要有切实有效手段，使硬任务和硬手段相配。

扩大农业对外开放更要重视抓好农业

特别是粮食生产

农业生产特别是粮食生产，以及农产品进口，已经成为我国农产品市场供给的两个重要来源。随着我国农业对外开放的扩大，为了更好地满足居民生活水平提高对农产品及其制品的更多更高要求，出于国内农产品产需缺口的平衡和国家整体国际贸易的平衡，以及我国按照资源禀赋条件等积极参与国际分工，特别是国际竞争处于明显劣势的国内部分农产品生产难以扩大，我国农产品进口将会快速甚至高速增长。如何理性深化对我国农产品进口和国内生产之间关系的认识，对于抓好农业特别是粮食生产将会直接产生影响。

长期以来，国内农业特别是粮食生产的相关工作者、政策制定者和研究者比较重视农产品特别是粮食的自给率，并用自给率来判断农业特别是粮食形势的重要指标。这种

思路虽然对重视国内农业特别是粮食生产工作具有积极意义，但是面临的挑战也越来越大。一方面，我国承诺要扩大自美农产品进口，特别是大豆进口;另一方面，国内要实施大豆振兴计划。如果不能正确认知这两者之间的产系，就会产生一些认知上的混乱：国内农业工作者研究者可能会抱怨，大豆振兴计划已经实施了几轮，结果大豆生产始终徘徊不前;农产品国际贸易工作者研究者可能会抱怨，国内农业工作者研究者对我国扩大开放形势认识不清，特别是国外有人认为我国扩大农产品进口是“口惠而实不至”。因此提高关于构建我国农业对外开放新格局和抓好农业，特别是粮食生产方面的认识，对于守住粮食安全底线和保障重要农产品有效供给的意义极其重大。

构建农业对外开放新格局，要系统配置国内国外农业资源，协整农产品国内市场和国际市场，处理好立足国内生产和扩大农产品进出口关系;要树立开放、守规、分享、担当等系统理念，回应WTO成员和其他贸易伙伴对我国农产品市场开放的关切和质疑，履行我国承诺的多边贸易规则，积极发展国内农业生产，与农产品出口国家共同分享我国不断扩大的农产品需求新机遇，保障国家粮食安全，对全球粮食安全承担责任并作出积极贡献。

比较农产品进口数量波动和国内农业生产波动，不难发现我国进口的农产品数量年度波动普遍较大，多数农产品同比增长速度绝对值普遍超过10%，甚至部分农产品进口数量年度波动超过50%，明显地高于国内同类农产品产量等指标的波动幅度。农产品进口量大幅度波动，表明相比国内农业生产来说，我国农产品进口的影响因素更加复杂，特别是不确定因素更多。确保农产品有效供给，总体稳定的主导力量，绝大多数农产品有效供给的保障，是国内农业生产。国内农业生产的农产品产量虽然也有波动，但是波动幅度明显低于农产品进口量。

稳定发展国内农业生产，在确保农产品国内市场稳定有效供给方面具有决定性作用。要绝不放松粮食等重要农产品生产，当前特别要采取积极措施促进玉米生产扩大，满足国内玉米等重要农产品需求增长。在面临国际形势严峻复杂多变和我国经济运行下行压力背景下，抓好农业特别是粮食生产，对于促进农民增收从而扩大农村消费也具有重要积极意义。

现实中，粮食等主要农产品供给、数量和结构等问题往往会交织在一起，给形势判断增加了难度，甚至出现误判，使粮食等农产品有效供给保障措施选用与面对的需要解决的真正问题错配。要清醒地认知我国粮食等重要农产品供求关系具有可变性：如果说美国等世界主要农产品出口国家，粮食等重要农产品相对过剩和供求关系长期处于宽松状况是常态;低收入缺粮国家的粮食等重要农产品供求关系偏紧是常态;那么粮食等重要农产品供给阶段性时而偏松时而偏紧（时多时少），则是我国粮食等重要农产品供求关系常态。针对我国农产品供求关系的基本国情，守住粮食安全底线，保障重要农产品有效供给，必须抓好农业，特别是粮食生产。

调动地方政府和农民发展农业生产积

极性

2019年中央一号文件明确提出了我国粮食播种面积的数量底线，要求确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩。2018年我国粮食播种面积为17.6亿亩，虽然仍然有一定的调减空间，但也提醒各地在调整农业结构时并不

能把粮食播种面积无限地调减下去。如果过度调减粮食播种面积，在粮食播种面积过少的情况下，遇到较严重的低温阴雨寡照等不可防控不可抵御的自然灾害，短期内国内粮食供求关系就可能在产需缺口较大情形下出现明显偏紧状况，从而可能对经济社会全局产生不利影响。

近年来，一些地方没有处理好农业供给侧结构性改革与发展粮食产业经济关系，甚至有地方认为农业供给侧结构性改革就是减少玉米等粮食生产。也有一些地方构建现代农业产业体系实践中演变成发展“大棚房”，对国家粮食安全构成新的威胁。诸如此类，表明地方抓粮食积极性下降，还有一些地方把发展粮食产业经济作为负担。稳定粮食生产，特别是稳定扩大玉米生产，需要从强化粮食省长负责制和粮食首长负责制，以及完善产粮大县奖励办法等方面压实地方发展粮食生产责任，调动玉米适宜区域发展玉米生产积极性。

我国粮食供求关系已经发生了一些结构性变化，特别是玉米2016年前后相对宽松状况正在改变。玉米临时收储政策取消后，2016年玉米市场价格曾出现大幅度下跌。虽然国家建立相应生产者补贴制度，但很多地方农民没有享受生产者补贴，或者享受的补贴不足以弥补因市场价格下跌给农民造成的经济损失。2018年，玉米市场价格反弹，对于改善玉米生产者收益状况具有积极意义。但是，前几年的玉米市场价格低迷对部分农民种植玉米具有滞后效应，部分农民对扩大玉米生产可能比较谨慎。为此，需要在构建农业对外开放新形势下，积极探索实施与WTO农业规则兼容并且能够更大力度激励农民扩大玉米生产的政策。

要探索建立政策性农业保险制度等新型粮食支持手段。我国目前试行推行的农业保险完全依赖商业保险公司和市场化运作的弊端十分明显。保险公司套保侵吞财政保费补贴的风险很高，农民理赔程序复杂困难，补偿水平低。顺应世界农业支持保护制度，深化改革方向，强化对农业风险管理的支持以增强农业生产者韧性，应将农业保险回归到政策公益性上来，应主要由财政主导、农业农村主管部门参与实施政策性农业保险。商业保险公司运作的农业保险全部推行市场化，仅仅作为农业风险管理的一种补充工具，不应再作为农业支持保护政策工具或者手段。

对于一般小农户从事农业生产的，可考虑主要使用政策性收入保险手段，确保专门从事农业生产的小农户收入水平高于绝对贫困线标准。凡是因自然灾害和市场价格波动导致专门从事农业生产的小农户减收的，基本上要由财政补助到绝对贫困线标准以上水平。这样，可以确保专门从事农业生产的小农户不返贫，确保脱贫质量，同时也发挥农业支持保护手段对市场的最小扭曲。

对于新型农业经营主体，可考虑主要使用政策性价格保险手段。农业政策性价格保险是选择性的且需要交纳保费的，即新型农业经营主体可以参加政策性价格保险，也可以不参加政策性价格保险，且根据自身实际情况选择交纳保费金额。同时，新型农业经营主体是否具有参加政策性价格保险的资格，需要设置一定的门槛和条件。凡是按照

绿色生产条件的新型农业经营主体才能够参加政策性价格保险。政策性价格保险根据绿色农产品市场价格波动情况，按照补偿平均成本为原则，保障新型农业生产经营主体不亏损生产，这部分资金主要来源于财政预算，新型农业生产经营主体交纳的保费适当补充。

着力破解粮食供给保持宽松而带来的

市场出清难题

解决粮食丰收后带来的各种难题，有两种基本途径：一是减少粮食生产让粮食供给宽松时的难题消失;二是靠粮食产业发展等途径化解难题。改革开放以来，我国解决粮食丰收后难题，主要靠减少粮食生產，始终摆脱不了“多了砍，少了喊”的怪圈。

总结我国粮食几轮明显的周期性波动规律，考虑新时代经济社会发展大局和国际环境复杂多变等对粮食供给提出的高要求，必须树立保持粮食供给相对宽松才是守住粮食安全底线的标志的理念。农业无法摆脱“靠天吃饭”局面，天气对粮食等农产品生产具有很大影响。天气正常情况下的种植面积，市场供求基本平衡;一旦遭遇严重自然灾害天气，出现大幅度减产，供给可能偏紧;一旦遇到特别有利的天气，可能明显增产，市场短期内可能很难出清。当市场出清困难，如果没有库存储备等调节，农产品出卖难和价格过低问题就会持续出现，这势必会影响农民生产积极性，影响基层政府抓好农业特别是粮食生产的成效。

过去，供求平衡保障粮食安全的理念在现实经济生活中经常带来困境。摆脱“粮食多了不好，粮食少了不行，粮食不多不少做不到”困境，需要靠产业链、供应链和价值链等产业经济发展，确保粮食供给万无一失，靠现代产业体系解决粮食市场出清难题，而不再主要靠调减粮食生产平衡粮食供求关系。据此，需要大力发展粮食产业经济，并通过现代农业产业园和优质粮食工程等有效手段把粮食产业经济发展纳入到现代农业发展体系中，促进粮食产销关系紧密化和稳固化，有效期内市场无法出清的粮食主要通过加工等方式消化。

推进畜牧业高质量发展

生猪生产直接关系到食物消费市场稳定乃至经济社会稳定发展大局。2018年8月初以来，在我国多地发生了非洲猪瘟疫情，估计2019年很难完全控制，非洲猪瘟疫情防控难度仍然较大。考虑到频发的境外非洲猪瘟疫情，完全控制非洲猪瘟经历相当长时间，加上非洲猪瘟潜伏期长，疫病传播规律尚未完全掌握，国内还有相当数量的小散养殖户防护水平低，生猪生产和消费在区域上不均衡，非洲猪瘟疫情防控任务仍然十分艰巨。生猪生产在前几年市场价格低迷影响下进入产能下降阶段，加上非洲猪瘟疫情，猪肉市场供应大幅度波动风险明显上升，要加强非洲猪瘟等重大动物疫病防控。

严防非洲猪瘟等重大动物疫情蔓延，确保生猪生产稳定发展和猪肉市场供给，需要健全管理制度，强化产销对接，把防疫情、稳生产和保供给有机地统筹起来，避免顾此失彼。

要积极发展牛羊肉生产。尽管牛羊肉价格上涨对宏观经济影响较小，但是价格高位运行，特别是大规模进口，反映居民生活水平提高对牛羊肉需求强劲。为了增加牛羊养殖户收益，分享市场需求增长机会，更好地满足市场需求，应针对牛羊产业发展中的瓶颈制约，主要是优质种源和饲草料供应难题，加快科技创新，优化粮经饲种植结构，扩大籽粒玉米改种青贮玉米及优质苜蓿种植规

模，构建适应现代化市场经济发展的产业体系，健全产业链、供应链和价值链。

要加强畜禽产销组织建设。畜禽产品市场过度波动问题十分突出，已经让越来越多的分散小农户饲养退出了畜牧业。规模化养殖没有改变畜禽产品生产者价格过度波动的市场运行态势，这对于我国畜牧业健康发展的长期不利影响是明显的。在畜牧业规模化养殖发展到一定程度后，提高畜禽生产者社会化组织程度，促进畜禽产品市场发育，规范畜禽产品市场运行，需要加强顶层设计，引导畜禽产业走向高质量发展。

整合科技创新资源加快提高农业竞争力

针对近年来我国一些传统优势出口农产品，特别是水果和水产品，出现出口难度加大和进口高速增长的态势，要在拓展多元化进口渠道主动扩大国内紧缺农产品进口的同时，迫切需要采取有效措施营造优势农产品出口有利的环境和条件，加快资源优势农产品发展转型升级，持续提高优势农产品国际市场竞争力。要加快实施特色优势农产品出口提升行动，采取切实有力手段扩大高附加值农产品出口。

要积极发展市场增长潜力大的优势农产品出口。构建农业对外开放新格局，虽然很难实现农产品出口与进口一样快速增长的局面，但是对于国内和出口市场增长潜力都很大的国内优势农产品生产，要深化农业供给侧结构性改革，加快转型升级，着力提高国内国外市场竞争力。2018年我国水果贸易由顺差转为逆差，这种格局的变化显示出要特别重视国内传统优势农产品生产的转型发展。近年来，我国水果生产较快发展，但市场需求增长更快，需求结构层次更高。蔬菜、水产品是我国传统的贸易大顺差农产品。但是2018年，蔬菜、水产品进口都高速增长，都是国内市场需求和出口市场需求增长潜力大且国内生产具有竞争优势的农产品，不仅需求量将不断增长，而且附加值更高。要打造优势农产品产业体系，在更好滿足国内市场需求的同时，促进出口较快增长，特别要注意蔬菜和水产品国际贸易格局避免出现如同水果由顺差转变为逆差一样的格局。

虽然我国农产品质量安全保障水平、农业可持续发展和农业综合效益等方面取得成效，但是农产品进口速度明显快于出口，水果罕见地出现国际贸易逆差，农业竞争力短板更加显现。因此，在适应农业对外开放新格局需要和更好地满足国内居民食物消费升级需要的大背景下，要进一步拓宽农民增收渠道，要着力提高国内特色优势农产品竞争力。

提高农业竞争力，根本途径是科技创新。生物技术和机械化应用对农业竞争力具有决定性影响。为此，要深化农业科技体制改革.加快生物科技成果转化，大力发展现代种业，加强先进实用技术集成推广，推进农业全程机械化，促进农业机械化提档升级。

总体来看，国家财政支持农业的项目仍然比较多，但是长期存在的项目分散问题始终没有解决。近几年国家高度重视项目资金的整合，特别是贫困地区项目资金的整合成效明显，已经在贫困地区基础设施建设和公共服务短板及缓解发展瓶颈制约等方面发挥作用。借鉴财政支农项目资金整合经验，根据国家守住粮食安全底线和粮经饲生产等有关总体规划，在加强项目资金由基层整合的同时，县级以上财政支持的应用类科研项目等也应与抓好农业特别是粮食生产相配套，与大豆振兴计划、粮改饲、轮作休耕等主体项目和试点项目相统一，提高财政支持项目的实际效果。