以全域国土综合整治助推乡村振兴战略实施

张艳琳

近日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，河南要扛稳粮食安全这个重任，树牢绿色发展理念，用好深化农村土地改革这个法宝，补齐农村基础设施这个短板。党的十九大也作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，绘制了建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图，将人与自然和谐共生作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内涵和党的基本方略，为新时期推进自然资源事业改革，做好生态保护修复提供了科学指南和根本遵循。

国土是生态文明建设的空间载体，是经济社会发展和生态文明建设的物质基础，开展国土空间生态修复在生态文明建设中处于基础和优先地位。全域国土综合整治作为调整土地利用布局，优化土地资源利用的重要平台和抓手，在推进国土空间生态保护修复和落实国家粮食安全、助力扶贫攻坚、促进乡村振兴中发挥着重要的桥梁和纽带作用。

准确把握全域国土综合整治任务

促进耕地保护的现实要求。党的十九大报告指出，要严格保护耕地，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。2017年1月，党中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，确立了数量、质量、生态“三位一体”耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制。全域国土综合整治是优化永久基本农田布局的重要手段，是加强耕地建设性保护的重要举措。在保护生态环境、田园风光的前提下，对各类农用地进行综合整治，统筹推进耕地提质改造、宜耕后备资源开发、低效林地园地改造等工程，在优化耕地布局、增加耕地面积、提升耕地质量的基础上，实现耕地集中连片，为农业规模经营和现代化农业创造条件。

实现节约集约用地的必然选择。全域国土综合整治是调整土地利用结构、优化国土空间布局的重要手段，对统筹整合农村土地资源、提高土地利用效率等具有重要作用。在全域规划确保各类农用地面积的前提下，通过全域国土综合整治，对零散耕地、园地、林地和其他农用地进行空间置换，盘活利用农村零星分散的宅基地、工矿废弃地和其他低效闲置建设用地，统筹村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类用地，加快农村产业发展，促进土地要素在城乡之间高效配置，全面提高土地节约集约利用水平。

促进生态保护修复的迫切需要。按照党中央、国务院要求，新组建的自然资源部肩负着“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。全域国土综合整治是生态保护修复的重要手段，对恢复治理农村受损生态环境和人居环境具有积极作用。要从乡村生态系统整体性和区域自然环境差异性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，开展各类乡村生态修复工程，全面提升乡村自然和人文景观功能，促进美丽乡村建设

助力乡村振兴发展的应有之举。习近平总书记强调，“实施乡村振兴战略是新时代做好‘三农’工作的总抓手。坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、生态文明、治理有效、生活富裕总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”通过实施全域国土综合整治，优化生产、生活、生态空间，实现农村地区居民集中、产业集聚、土地集约、生态宜居，提高农村基础设施和公共服务水平，促进乡村振兴和城乡融合发展。

有序推进河南全域国土综合整治

按照全域国土综合整治工作总体要求，当前和今后一个时期，要重点把握以下环节。

编制村庄规划和实施方案。以“多规融合”为引领，整合原村庄规划、村庄建设规划等乡村规划，编制目标多元、要素融合、各具特色的村庄规划，合理优化生态修复、耕地保护、产业发展、人居环境、文化传承等空间布局，作为整治的规划依据，实现一张蓝图干到底。在此基础上，选择有条件的乡、村，科学编制实施方案，确定实施范围、建设规模、目标任务、时序安排等，统筹安排各类整治工程，明确资金预算和使用计划，提出具体保障措施，以指导工程实施。

统筹实施全要素整治。要按照山水林田湖草是一个生命共同体理念，以资源整合为导向，科学安排农村各项土地利用活动，把农村作为一个自然生态系统进行系统整治、综合治理。通过开展农用地综合整治，统筹耕地提质改造、宜耕后备资源开发等工程，在保证永久基本农田、优质耕地不减少前提下，促进农业用地集中连片、数量不减少、质量有提高，提升农用地生态功能，促进农业绿色发展;通过深入推进建设用地整治，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地复垦，在保证建设用地总量不增加前提下，推动用地布局更加合理，保障新产业发展用地空间，促进一二三产业融合发展;通过整体实施乡村生态环境保护修复，从乡村生态系统整体性和区域自然环境差异性着眼，统筹推进矿山生态环境治理、土壤污染综合防治等，加强土地生态保护和建设，全面提升乡村自然和人文景观功能，不断满足广大农民群众的美好生活需要。

强化工程监督管理。要认真落实项目管理要求，按规定组织立项、实施和验收，做到程序合法、责任明确、监管到位，确保项目运作公平公正;要进一步加大监管力度，注重上手段、提水平，充分利用遥感监测、信息技术等高科技手段，对项目建设情况进行全面监管;要按照实现“集中统一、全程全面”监管要求，充分利用农村土地整治监测监管系统，强化项目实施全过程监管和信息化管理，做到有关信息及时上图入库，确保工作范围、内容、过程、结果可控。

严格落实分类实施。要在全面查清土地资源的数量、类型和供给结构基础上，充分考虑基础条件、发展阶段等差异，围绕解决存在的突出问题，算好环境、生态、保护、民生、经济“五本账”，科学把握好目标关、选址关、规划关、质量关、规矩关等“五关”，做到尽力而为、量力而行，不搞“一刀切”，不照搬照抄、千村一面，给地方留有余地，鼓励不断探索;要遵循土地综合整治客观规律，合理安排工作任务和建设时序，采用適合各地实际的工作路径和技术模式，分阶段有序实施，防止盲目推进;要按照经济适用要求，合理规划设计，不搞形象工程，不做“小盆景”“小景观”，防止乡村景观城市化。

同时，要以切实维护农民权益为出发点和落脚点，把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首要位置，坚持做到问需于民、问计于民，决不允许搞强迫、“被整治”。对规划选址、工程建设等直接涉及农民合法权益的事项，要广泛听取意见建议，自觉接受监督，切实保障农民的知情权、参与权和受益权，坚决防止大拆大建，做到整治前群众同意、整治中群众参与、整治后群众满意，确保农民利益不受损，最大程度分享改革红利。

构建全域国土综合整治良好政策环境

开展全域国土综合整治，中央有要求、发展有需要、群众有期盼、部省有政策。自然资源部门需要不断解放思想、开拓创新，以土地综合整治为平台做“乘法”，最大限度放大政策红利，为全面推进试点工作创造有利条件。

用足用好土地政策。一是优化土地利用结构与布局政策。允许在项目区内对零散分布的建設用地、耕地、园地、林地及其他农用地进行空间置换和布局优化，在年度土地变更调查时统一调整。二是促进永久基本农田集中连片政策。允许开展零星分散耕地整合归并、提质改造等工作，形成的高质量耕地纳入永久基本农田储备区，并在补划前按一般耕地管理和使用。对确需局部调整永久基本农田的，可在整治项目实施范围内优化调整，及时更新并定期汇交永久基本农田保护数据库，适时开展县域内跨乡镇土地整治项目实施。三是支持农村产业融合发展用地政策。对通过村庄归并和整治腾出的建设用地，鼓励采取土地入股、联营等方式发展旅游、养老等产业。在确保建设用地总规模不突破前提下，项目区内建设用地、废弃地等复垦为耕地且达到要求的，可对零散分布的建设用地、耕地、园地、林地以及其他农用地等进行优化布局。

加大资金支持力度。加大涉农资金整合力度，统筹使用涉农资金，发挥资金综合效益;构建多元投资机制，形成以政府资金为主导，吸引社会资金参与的资金保障体系，鼓励民营企业、社会组织和个人积极参与整治;加强与金融机构合作，完善政策标准，鼓励和引导开发银行等金融机构创新产品和服务，创新以林权、经营权等新型信贷抵押模式，允许指标交易收入作为还款来源，为融资创造良好政策环境;完善资金监管体系，项目竣工后，就资金使用、管理效果等进行总结，严禁截留、挪用资金;充分发挥财政、审计等部门监督作用，严肃纪律，确保资金安全。

抓好典型示范引领。提出全域国土综合整治示范典型的奖补、建设用地指标奖励办法，对成效突出的试点争取纳入中央财政支持的土地整治重大工程等扶持政策;积极探索、创新、完善整治模式和产权制度，建立激励政策，激活市场要素，促进实现土地资源利用效益最大化，更好发挥典型的引领作用;加强对示范典型的宣传，总结可复制、可推广的经验，为全省开展全域国土综合整治提供示范。