从制度经济学视角看产权要素市场发展(上）

自上世纪80年代以来，产权市场在国家改革开放的大潮中已走过30年的发展历程，一个独具特色的非标准资本市场已经在中国崛起。当前，产权市场面临着优胜劣汰的市场竞争和转型升级的严峻考验。产权市场要在“不惑”之年继续创新发展，在市场竞争中保持规模发展势头，关键是要完善市场理论基础，加快市场制度创新，推进市场体系建设。

十八大以来，党中央、国务院高度重视现代市场体系建设。2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“《决定》”），在加快完善现代市场体系方面提出了具体要求：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。2015年，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，下称“党中央22号文件”）下发，提出了：“支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。2017年，习近平總书记在党的十九大报告中要求：贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，并进一步提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、公平竞争有序、企业优胜劣汰”。

根据以上文件的表述，可以将国家建设现代市场体系的新发展理念融会贯通在以下几个方面：只有统一开放、竞争有序的产权市场体系才能在市场配置资源中起决定性作用;只有具备资本市场融资功能的产权市场才能服务国有资本形态转换;只有完善市场制度并实现要素市场化配置的产权市场才能成为现代市场体系的组成部分。但是，贯彻新发展理念不能仅停留在理解上面，需要借鉴现代市场制度理论，逐步建立适应产权市场需要的理论体系，以指导市场实践。

近年来，广东省产权交易集团（下称“集团”）在贯彻新发展理念、实现要素市场化配置、推进粤港澳大湾区非标准资本市场建设等方面取得显著成绩，交易规模在全国产权市场中名列前茅，要素交易平台的成功案例不断出现，引起社会各界和产权行业的关注，也引发了笔者对其制度创新方面的注意。在这里，笔者作为中国企业国有产权交易机构协会（下称“行业协会”）的专家，尝试运用新制度经济学理论，对集团五年创新发展要素市场的探索实践进行初步研究，也选择其他省市产权交易机构中的要素交易案例进行简要分析，期望对产权行业有所启发。

1  新制度经济学的发展过程和理论框架

1.1  新制度经济学进入中国的背景和意义

制度经济学派诞生于20世纪初的美国，代表人物是约翰·康芒斯，其著作为《制度经济学》。在西方发达国家制度经济学发展中，以科斯为代表的制度经济学逐步成为主流学派。为了区别康芒斯的《制度经济学》（1962年），发达国家经济学界（一般认为是美国著名经济学家奥利弗·威廉姆斯最先提出来的）称科斯为代表的制度经济学为新制度经济学。

上世纪80年代，随着我国改革开放进程和经济体制改革的不断深入，以科斯为代表的新制度经济学进入中国理论界，成为新颖和流行的经济理论，特别是在20世纪末期的1991年和1993年，科斯教授和诺斯教授分别获得诺贝尔经济学奖以后，影响力迅速扩大。其实，新制度经济学之所以在中国的影响力逐步扩大，主要原因是经济体制改革对制度理论的急切需求。比如，建设现代市场体系是经济体制改革的重要方面，但对于我国这个体制转轨的国家，迫切需要从发达国家中寻找适应中国现代市场体系建设的市场理论，此时，新制度经济学进入我国理论界，被社会各界所认识。实践表明，新制度经济学不仅丰富了我国的市场经济理论，而且对我国推进现代市场体系建设起到理论传导和理论借鉴的作用。

1.2  新制度经济学理论体系

新制度经济学，正如科斯教授所说，就是用经济学的方法分析制度的经济学。一般认为，新制度经济学的理论体系主要包括以下几个方面。

1.2.1 交易费用经济学。交易费用（与“交易成本”同义，下同）理论是新制度经济学理论的基础理论，其中，交易费用是新制度经济学最基本概念。交易费用最早是由科斯教授在《企业的性质》（1937年）中提出来的。科斯教授认为，交易费用应包括度量、界定和保护产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约（合同）执行的费用等。科斯教授的交易费用理论在另一篇重要论文《社会成本问题》（1960年）中得到进一步延伸，提出了交易成本概念，表述了在交易费用为正的前提下，一种制度安排与另一种制度安排的资源配置效率是不同的。他的精辟理论被1982年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒命名为“科斯定理”，并获得经济学界的基本认同。

1.2.2 企业组织理论。交易费用经济学的一个重要推论是企业组织理论（下称“企业理论”）。科斯教授以交易费用理论为工具，对企业的性质以及企业与市场并存的现实进行了先驱性解释，将新古典经济学中的单一生产制度体系（市场机制），拓展为彼此之间存在替代关系的、企业与市场的二重生产制度体系。企业理论认为，企业和市场二者都是现实经济社会中资源配置的手段，是可以互相替代的。简言之，是企业配置资源还是市场配置资源关键是看二者的交易费用孰高孰低，交易成本高的将会被交易成本低的所替代。也就是说，企业作为一种组织制度是存在费用和成本的，当这个费用和成本与市场的费用和成本基本相当，企业和市场都可以成为配置资源的手段，在此时点它们是可以相互替代的。进一步推论，如果企业的费用和成本超过市场，企业可以被市场所替代，反之，市场将被企业所替代，这就是企业和市场的边界。

1.2.3 产权经济学。经过一批经济学家的共同努力和探索创新，科斯教授的交易费用理论不断被延伸和推广，其中由诺斯、阿尔奇安和德姆塞斯等经济学家发展起来的产权经济学较为重要。产权经济学的基本观点是：产权是一种权利（期望产权行业深刻理解其内涵），是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会基础规则。同时，产权又是一个权利束，是一个复合概念，它包括所有权、使用权、收益权、处置权等。每当一种交易在市场中发生时，就实现了两种权利的交换。交易中的“产权”所包括的内容影响了交易物品的市场价值。实际上，产权的基本功能是激励和约束机制。不同的产权安排会产生不同的资源配置效率，一个社会的产出绩效取决于产权安排对个人行为提供的有效激励。

1.2.4 制度變迁理论学。制度变迁理论的代表人物是诺斯教授。他的基本观点是：技术的革新固然为经济增长注入了活力（发展了熊彼得教授的技术创新论），但如果没有制度创新的冲动和制度变迁的产生，并通过一系列产权制度、法律制度等保护技术革新成果，社会的长期经济增长是不可能实现的。总之，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度起着决定性作用。

需要说明的是，科斯教授及其他经济学家的新制度经济学理论是非常丰富的，之所以只列举以上4种理论，主要是想借助新制度经济学理论，有针对性的研究产权市场制度，力图为产权市场的制度创新进行理论探索。笔者认为，科斯教授对制度经济学的原创性贡献是史无前例的，他使经济学从零交易费用的新古典世界走向交易费用为正的现实世界，从而获得了对现实世界和经济社会的较强解释力。可喜的是，进入21世纪以来，新制度经济学的兴起和运用已经超越了国家边界，科斯等一批经济学家的理论也逐步在我国的经济体制改革中被广泛运用。

2  从新制度经济学理论分析产权市场制度

近年来，产权行业出现了运用新制度经济学理论解释和分析市场制度的尝试，也有一些产权交易机构将其运用到市场的探索实践中。但由于缺乏系统理论指导市场制度创新，对已经取得成功的案例不能够上升到理论层面解释成功的机理。从而产生了以下方面问题：一是不能充分说明制度创新的理论依据，进一步扩大社会影响和取得政府支持;二是不能充分解释制度创新的原理，进一步拓展市场和创新品种;三是不能充分运用制度创新的案例，进一步确立产权市场发展要素市场的法律保护，等等。所以，有必要参照新制度经济学理论，深入分析产权市场制度，为市场创新发展提供理论方面的支撑。

2.1 从交易费用理论分析有形产权交易市场（场所）的合理性

其实，理解科斯定理内涵的关键是搞清楚交易成本为零和交易成本为正的含义。为了更好的理解交易费用的存在，科斯等制度经济学家提出了交易费用为零的假设条件。在交易费用为零的世界里，市场处在完全竞争和完全理性状态中，好像物理世界里没有摩擦力的存在一样。按照制度经济学的语言就是说，只要交易费用为零，那么产权归谁已经不重要了，都可以通过市场的自由交易达到要素和资源的最佳配置。也就是说，新制度经济学认为零交易费用在现实社会是不存在的，而认定交易是有费用的，现实经济社会的交易都存在正（一般是指大于零的）交易费用。正交易费用是建立在社会人的有限理性和不完全竞争经济是现实存在的基础上的，主要原因是现实经济社会中的人在处理信息和行为决策等方面的能力是有限的，行为错误和决策失误产生的无效率情况在所难免，所以，交易费用始终存在。

为了运用交易费用理论解释产权市场制度，笔者有过以下论述：“产权交易是市场经济最基础的交易行为之一。新制度经济学的企业理论表明，任何市场的公开集中交易（场内）和企业内部的交易（场外）都有一定的交易成本。对于国有企业来说，其产权选择场内交易还是选择场外交易，取决于不同交易方式产生的交易成本孰高孰低。产权交易市场运行的几十年里，进场交易的国有产权增值率平均在20%左右;对进场转让其产权的国有企业来说，进场交易产权的增值率相当于交易成本的降低率。产权交易机构大量的成功案例也证明了，场内交易成本远低于场外交易市场成本。

下面，“通过交易成本理论进一步分析场内集中交易与场外分散交易的成本差异。资本所有者将非标准资本品进场集中交易必定有以下费用发生：产权界定和产权保护、发现交易价格和交易对象、讨价还价和订立合同等，这些都构成交易成本。产权交易市场运行实践证明：在产权界定方面，信息系统能够迅速聚集海量信息及大数据，能够有效降低信息的不对称性;在发现交易价格和交易对象方面，能够有效降低市场的不确定性;‘互联网+’的竞价系统和交易撮合系统能够减少交易主体的盲目性;合法的讨价还价过程、制定合同并履行合同的程序能够保护产权的完整性。上述有力说明，产权交易市场的场内集中交易与场外无形市场相比，是一个有效降低交易成本的市场。”（任胜利《进入资本市场的“回头一看 ”——从产权市场发展看其属性、功能和定位》，《产权导刊》2017年第7期）。

以上是2017年笔者参照交易费用理论对产权市场是降低交易费用制度的浅显论证。实际上，交易费用理论不仅给国有产权进场集中交易的制度优势作出了有力证明，而且在要素进场集中交易、实现市场化配置方面也具有较强的说服力。比如，运用交易费用理论对集团下属的广东省药品交易中心（下称“药交中心”）成功运作案例进行分析，可以得出药交中心实现要素市场化配置的机理是：集中配置要素资源的第三方交易平台是降低交易费用的市场制度，不仅可以基本消除分散无序的市场交易状态，而且产生了降低交易费用的制度，并替代了原先的行政体制配置制度。从交易费用理论视角，可以总结出以下几个方面的制度创新。

第一，广东省政府选择第三方市场配置要素能够有效降低交易费用。药交中心成功运作的实践表明，广东省政府采取第三方市场交易平台进行要素（药品的采购权）配置的制度优势明显：一是实现了政府在市场经济中的新定位;二是彰显了政府服务社会的公信力;三是实现了有效监管和风险防范;四是第三方市场交易平台的制度比行政配置制度显著降低了交易费用。为了更清晰地分析问题，有必要将交易费用概念重复表述：“交易费用应包括度量，界定和保护产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约（合同）执行的费用等”。通过以上可以看出行政体制配置要素的制度劣势。显然，交易费用概念中的内容与药品市场交易活动行为内容基本相同。药品要素市场的信息聚集、界定和保护、合同订立和监督执行等都会产生相当费用，潜在的讨价还价的交易费用更加巨大。实际上，交易各方的讨价还价是体现市场价值的必须手段，对非标准要素（药品采购的种类及品种的多样性等都表现出非标准属性）交易来讲更为重要。但讨价还价的方式、谈判过程及其产生的费用并不能够直接计算出来（当然可以通过进一步研究并建立交易费用模型进行科学计量后得出相应数据），其实，交易各方讨价还价发生的交易费用是相当高的。如果行政机构（包括承担行政职能的公共资源交易中心和比照行政机构设置的事业性质的各类采购中心等）继续配置要素，必然产生较高的交易费用并降低运行效率，行政体制监管要素市场的交易成本将会难以承受。这是因为，交易各方逐利行为的合法与违规等交易活动是在行政机构以外的市场里面发生的，随着要素资源的种类不断增加、要素市场的细分也不断增加，市场交易层次的不断增加也会不断拉长市场交易链条，在此市场环境下，行政机构的市场监管不但难以到位，而且市场监管费用（交易成本）大大增加。如果政府将具有市场竞争性的要素交给药交中心配置，情况就完全不同了。

第二，药交中心的运营模式和平台功能是有效降低交易费用的制度安排。目前药交中心已经成为既独立于医疗机构和医药生产经营企业、又独立于政府的药品在线交易电子商务平台，并在全国率先实现“在线交易、在线竞价、在线结算、在线融资、在线监管”五大市场功能。截至2017年底，药交中心实现总交易额逾2900亿元，通过平台集中采购降低药品价格约10%。从交易费用理论进行分析，药交中心的五大市场功能涵盖了部分交易费用内容，这些交易费用是市场公开运行中发生的、并且是能够计量的。但是，药交中心以外发生的潜在交易费用内容远远不止五大功能表现出的相关内容，这是因为潜在的市场讨价还价的费用并没有直接计量出来。实际上，药品买卖双方（生产企业和医疗机构）在不完全竞争的市场中讨价还价发生的费用是相当巨大的，需要进一步通过科学的计量方法才能统计出来。据国外市场文献，大部分现代市场经济国家的交易费用占到GNP（净国民生产总值）的40%～60%。同样来自国外市场文献，发达国家生产企业的市场交易费用占到最终消费价格的40%左右。据此延伸到药交中心的案例进行推断，可能的情况是，在药交中心进行交易的药品买卖双方产生的市场交易费用占到年度交易总额的40%（具体数据需要进一步测算），即市场交易费用达到1160亿元。进一步估计，如果没有药交中心的第三方要素交易平台功能，药品价格不能降低10%，市场交易费用还将相应增加10%。实际上，药品价格降低的百分比就是（或接近）交易费用降低的百分比。

根据以上论述，可以认为药交中心是降低交易费用的制度安排，其制度优势明显高于行政机构配置要素的方式，因此，也是广东省政府选择产权市场配置药品采购权的制度创新。还应该看到，药交中心的市场制度不但给广大消费者带来直接利益，而且有效堵住了药品交易的灰色通道（这些潜在的交易费用需要计算在总的市场交易费用里面，如此，药交中心实际降低的交易费用将更为客观），有效促进了医疗机构人员依法从业和药品生产企业依法经营。应当明确，药交中心发生的运行成本与其制度创新节约的市场交易费用相比，应当是微不足道的。

总之，集团制度创新的产物——药交中心，作为第三方要素交易平台验证了科斯理论的一个重要逻辑，在交易费用为正的前提下，一种制度安排和另一種制度安排，其要素资源效率是不同的，这个逻辑蕴涵了新制度经济学的基本观念：制度结构和制度变迁（后面有专门论述）是影响经济效率以及经济发展的重要因素，经济问题的核心是对制度的研究。

2.2 从委托—代理理论看国有产权交易进场交易制度的科学性

为了结合产权市场实际说明委托—代理理论（下称“委托代理理论”），引入如下论述：“新制度经济学理论认为，国有产权内在的矛盾性对国有产权的管理和流转等方面产生深刻影响。一是国有产权存在非排他性。实际上，世界各国公有制产权的非排他性远大于私有制产权的非排他性。所以，非排他性的存在使国有产权难以清晰界定;二是国有产权法律概念清晰和行使上不清晰同时存在。本来，产权完整清晰的含义是：所有者是确定的且是唯一的，但是，国有产权的含义却是法律概念上清晰和行使上不清晰并存。这是因为，尽管国家法律清晰界定了国有产权的所有者（全国人民），但因为存在国有产权非排他性，并且界定产权的成本太高（比如，国有产权界定给全国人民每个人难度非常大，甚至是不可能做到的），所以全国人民是法律界定的所有者但不可能成为行使产权的唯一所有者。进一步推论，国有产权难以清晰界定会引起产权的‘外部性’产生，导致国有产权所有者以外的人觊觎甚至侵占国有资产;三是国有产权的委托层次较多和代理链条较长。由于国有产权所有者行使权利的模糊性，所有者只能通过委托人和代理人才能行使自身权利。国有产权管理的实际表明，过多委托层次形成较长代理链条，造成激励机制和监督功能的不断衰减，容易形成国有资产流失的制度性‘漏洞’。世界各国公有资产和国有产权管理现状也证明，产权的矛盾性给产权所有者带来防范代理人道德风险的难题。因而，各国都在探索改革并完善公有资产和国有产权的管理方式，特别是建立市场制度并以此减少对公有资产收益和国有产权权益的侵害”（任胜利《产权导刊》2017年第7期第20页）。

尽管以前笔者有过一定的研究和体会，但是通过对广东产权市场的深入研究，加深了对新制度经济学核心思想的理解，特别是从交易费用理论延伸到委托代理理论后，感到需要与时俱进，对产权市场进场交易制度进行更为深刻的分析，从理论上更好地解释产权市场制度的运行机理和制度优势。

第一，关于国有产权的界定和非排他性。产权界定是产权交易的基础，也是产权保护的基本条件。必须注意，这里的产权是一种权利，与要素和资源等权利是同义概念，所以产权界定也包括要素资源等权利的界定，产权交易也包括要素资源等权利的交易，这一点对于产权市场发展要素市场十分重要。在这里提出国有产权界定，主要原因是国有产权存在的非排他性导致国有产权难以清晰界定。为什么国有产权有非排他性？必须先理解排他性的概念。“排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，即除了所有者外没有其他任何人能坚持有使用资源的权利，产权的排他性是建立产权市场的一个基本条件”（卢现祥《西方新制度经济学》第167页）。从排他性基本概念可以看出，产权的排他性是产权界定的先决条件，也是建立产权市场的根本原因。换句话说，产权市场是为界定清晰的、具有排他性的产权流转提供服务的。从法律意义上看，国有产权和私人产权一样已经界定清晰，国有产权属于全国人民，因此国有产权具有排他性。

但是，当全国人民将其拥有的产权进行转让实现其资产所得的时候问题出现了：（a）国有产权没有可让渡性。在全国人民拥有国有产权的情况下，即便法律意义上的产权界定已经清晰，但目前还不具备全国人民中的每个人行使国有产权权利的制度，比如，全国人民并不能对国有产权带来的产权的登记评估、转让收益等方面行使所有者权利;（b）国有产权分割性不易实现。如果对国有产权进行界定并将其分割给全国人民中的每个所有人，产权界定产生的交易费用不但难以估量，而且在目前法律等条件下难以做到;（c）以上两个方面导致国有产权的界定出现了法律意义上的清晰和实际意义上的不清晰，导致国有产权出现了非排他性;（d）为了减少国有产权的排他性，国有产权的委托代理制度出现了。

第二，关于国有产权的委托代理制度。按照前段四个逻辑推理顺序，最后得出的解释是，在当前情况下，对国有产权（与国有资产同义）选择委托代理制度是一个减少交易费用、降低产权非排他性的制度安排。

根据《企业国有资产法》第3条和第4条的规定：“国有资产属于国家所有即全民所有”，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。国有产权由各级政府作为所有者的代表持有产权，而国有产权的所有者代表又将国有产权委托给国有企业经营班子经营管理，国有企业往往又将受托国有产权进行再委托（给其子公司或子公司再委托给下一级公司）经营管理，因此，国有产权的层层委托代理的链条就不可避免的出现了。

委托代理理论是新制度经济学的重要组成部分，是在假设信息不对称前提下对代理人发生道德风险等问题进行研究的理论。改革开放40年来，国有企业改革一直是我国经济体制改革的主要方面，因此提高国有产权配置效率、减少国有资产流失一直是国有企业深化改革的重点。根据前面表述，我国的国有产权也存在委托代理制度，也存在委托人和代理人之间的信息不对称，也存在委托人面临代理人发生道德风险的可能，这些行为将直接损害委托人权益。事实上，国有企业出现损害委托人權益现象，委托代理制度存在弊端是一个深层次原因。通过交易费用理论和委托代理制度理论，可以发现委托代理模式是减少国有产权（或公有产权）非排他性的渐进式制度改进（还不是一般意义下的制度均衡和帕累托最优，参见卢现祥《西方新制度经济学》第145页）。对于这个制度改进，必须进一步完善国有产权交易制度，通过制度减少委托代理链条运转中可能出现的国有资产流失，切实维护国有产权所有人的合法权益。

第三，关于国有产权进场交易制度。（a）国有产权进场交易制度不断完善。由于国有产权的所有者在法律上是清晰的，而又以虚拟化形态存在，所以，国有产权的转让行为必须规范进行，才能够对国有产权所有者——全体人民负责任。针对上述国有产权管理现状，从2003年国务院国资委和财政部颁布实施《企业国有产权转让管理暂行办法》（下称“3号令”），到2009年《企业国有资产法》第54条规定：“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行”，再到2016年国务院国资委和财政部颁布实施《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“32号令”）等相关规定，可以看出国家通过立法和政府规定等不断完善国有产权管理制度;（b）产权行业和产权交易机构依法落实国家法律法规规定。产权市场运行多年来的实际证明，依法设立的产权交易机构能够规范国有产权交易行为并减少国有资产流失，在依法保护国有产权方面扮演了“守护神”的角色;（c）产权市场是公开透明且集中交易的有形交易场所。“阳光是最好的消毒剂”，产权市场的交易规则和交易程序以公开方式公示于社会。市场交易行为必须在高度透明的产权交易机构内进行，因为只有公开的市场才能得到社会各界的广泛监督。即便如此，鉴于我国法律体系尚不完备、市场中介自律尚待完善、国有企业数量众多、国有资产存量庞大等原因，为了使国有产权交易始终处在“阳光”之下，减少和遏制委托人和代理人之间的信息不对称现象和发生道德风险几率，减少国有资产流失，必须将国有产权交易行为纳入有形市场规范运行，而不能实行发达国家非标准产权交易的无形市场;（d）从以上三个方面的论述，可以导出，国有产权进场交易制度是一个降低交易费用、在一定程度上是克服委托代理制度弊端的新制度安排。（待续）

（作者为江西省产权交易所原总裁）