基于河长制的部门联合管理执法研究

罗平安 曹慧群

摘 要：本文从分析河湖管理执法现状出发，总结河湖管理执法方面存在的管理职责交叉、管理目标冲突等问题。针对河湖管理执法存在的问题，以全面推行河长制为依托，从高位推动河湖管理等方面，提出河湖多部门联合管理执法措施，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

关键词：河长制;河湖管理;部门联合;管理执法

中图法分类号：TV213.4             文献标志码：A             DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0413

我国的河流管理执法职责分散在水利、环保、公安、交通、农业、住建等多个部门，长期以来形成了“多龙管水”的河湖管理格局，部门间职责交叉重叠，推诿现象时有发生。现有的多部门分工负责的河流管理体制不能满足当前水资源利用和水环境保护的要求[1]。

新时期河流管理执法迫切需要加强部门协同。2015年4月，国务院发布了《水污染防治行动计划》，简称“水十条”[2]，明确要完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制，强化环保、公安、监察等部门和单位协作;完善流域协作机制，建立健全跨部门的水环境保护议事协调机制，加强部门协调联动，提升执法监管水平。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）[3]，提出建立健全法规制度，加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制;要求各级河长制办公室加强组织协调，督促相关部门单位按照职责分工，落实责任，密切配合，协调联动，共同推进河湖管理保护工作。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，提出建立健全湖泊、入湖河流所在行政区域的多部门联合执法机制。

1   河湖管理执法存在的问题

目前，我国各级水行政主管部门通过建立议事协调机构、领导小组等临时机构和联席会议等制度推动河湖跨部门协同管理。传统的部门间议事协调机构和会议制度，针对单一问题，难以实现河湖的综合及长效管理。河湖管理执法面临诸多问题。

1.1    河湖管理职责存在交叉

河湖管理涉及多个部门，各个部门职能交叉，政出多门，各行其是。环保不下水，水利不上岸;水利管水面，渔业管养殖;水利管河道，交通管航道;水利管水体，林业管湿地等[4]。在河湖管理立法方面，一些部门侧重考虑各自的管理职责，且受到专业化知识的限制，忽视立法的整体性和协同性，使得不同部门制定的法律法规存在相互冲突，职责存在交叉。这种冲突，在水利和生态环境方面表现的尤为突出。

1.2    河湖管理目标存在冲突

目前，由于我国河湖管理涉及的各个部门按专业分工来设置，部门间的专业知识存在较大差异，这种“条状”管理机构的设置容易导致各部门针对同一问题看法不一，从而导致各部门制定的目标不同，甚至存在冲突[5]。在土地开发利用方面，普遍存在开发建设与河湖争地的现象，一些部门和房地产企业，为了追求经济效益最大化，无视水域岸线保护和利用规划，围绕黄金水域岸线开发土地，围垦挤占河湖。

1.3    河湖执法存在“真空地带”

根据我国目前的部门执法体制，明确的专业分工在处理归口清晰的公共事务问题上具有较高的效率，但对于河湖管理执法，由于存在上下游、左右岸、跨行政区域等问题，往往容易出现推诿现象。对于涉及部门利益大，而且执法难度相对低的公共事务问题，河湖执法相关部门从自身利益出发，矛盾时有发生;对于涉及部门利益小，并且执法难度相对较大的公共事务问题，河湖执法相关部门往往不想管，相互推诿，可能导致出现河湖管理执法的真空地带[1]。

此外，河湖管理范围划界不清也影响河湖管理执法。目前，我国还有较多河湖尚未划定管理范围，河湖执法边界模糊，执法界限难以界定。水利部对此高度重视，2014年已印发通知要求各地加快推进河湖管理范围划定工作，逐河逐湖划定管理保护界限，并明确了时间要求。

1.4   河湖信息共享存在障碍

在河湖管理中，有关职能部门通过监测、调查等途径获得流域水资源状况、水域岸线利用、水环境质量、污染源布局和污染物排放等数据，独自利用而不与其他有关部门共享信息。根据水利部门和环保部门关于水质监测的职责分工，水利部门负责水质监测、管理和发布水质信息，生态环境部门又负责环境监测和信息的统一发布。在执行过程中，水利部门和生态环境部门均对水质进行监测，发布监测数据，易造成政出多门，资源浪费，数据权威性受损等问题[6]。在信息平臺建设方面，各地已逐步上线的信息化管理系统包括PC端、移动终端、APP、微信公众号。目前，全国还没有形成从上到下的综合河湖管理信息系统，大多数省份也没有形成统一的河湖管理信息系统，现有的各个河湖管理信息系统，由于主体不同，开发的软件模块设置各不相同，导致很多河湖数据不能实现共享[7]。

2   基于河长制的河湖多部门联合管理执法研究

河长制是各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新。河长制以水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等为主要任务，通过构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

2.1    健全领导负责制，高位推动河湖管理

（1）政府高位推动河湖管理

河长制要求各地全面建立省、市、县、乡四级河长体系，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任;各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任，各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。在河湖管理实践中，实行了由各级党政负责同志担任辖区内河湖的河长、高位推动河湖管理保护的模式。

（2）健全以党政领导负责制为核心的责任体系

河长制的实施，进一步落实了地方党委、政府对河湖管理保护的主体责任，做到守土有责。“党政同责”这一制度，通过河长制实施，在河湖管理中得到有效落实，使得在河湖治理之中能够充分发挥党的领导优势[8]。党委的权力较为充分，将河湖管理的重任落实到党委，有助于充分发挥党的领导优势，调配资源加强河湖管理和保护[9]。

2.2    强化河湖管理部门联动

（1）明确各级河长统筹管理职责

各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题;对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控;对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制中，河长具有足够的权力和权威，在河长的组织下，水利、国土、环保、公安等相关部门各司其职，密切配合，以河长制为平台加强部门联动，可有效解决涉水管理职能分散、交叉的不足，形成河湖管理保护的合力。

（2）明确河长制相关单位管理职责

各地在印发全面推行河长制工作方案或实施方案的同时，明确建立河长制工作委员会，并对委员会成员单位的管理职责进行划分。河长制工作委员会负责研究制定相关制度和办法，审核年度工作计划，组织协调相关综合规划和专业规划的制定与实施，协调处理部门之间、地区之间的重大争议，组织开展综合考核工作，统筹协调其他重大事项。河长办主要承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。河长制工作委员会主要成员单位的管理职责见表1。

2.3   加快建立河湖管理考核指标体系

（1）明确河长制考核要求

《意见》指出，全面推行河长制必须坚持四项基本原则，其中，坚持强化监督、严格考核是河长制推行有实效、有长效的重要保障和必然要求。《意见》明确提出河长制考核重点要解决的三个问题：一是明确考核形式，规定县级以上的河长负责组织对应河湖的下一级河长进行考核;二是明确考核内容，重点考核河长制推行进展情况，包括水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法管理六大任务的落实、河长制推行成效、治理实效等;三是明确考核结果，要把河长制的考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

（3）加快构建河长制考核指标体系

由于各级河长所管辖的河湖范围、所属层面、执行权限均不相同，各级河长的工作职责应各有侧重，各级河长的考核指标也应因地制宜，实行差异化的绩效评价考核[10]。通过河长制的实施，由政府统筹制定河湖管理和保护目标，化解河湖不同管理部门目标不一的问题。按照河长制的组织体系和分工，省级河长的职责侧重于做好顶层设计、全面指导、统筹协调;市级河长的职责侧重于制定方案、督促落实、做好保障工作;县级河长的职责侧重于落实河湖整治;乡级河长的职责侧重于河湖具体管护。

河长制考核指标设置，可以根据河长的職责内容，分别从组织体系、工作机制、河长履职和工作成效四个维度细化河长的考核指标，其中工作成效是考核维度中的最重要环节，其评价的是河长的工作绩效，是否完成预期任务、达到预期目标，分年度对照目标逐项考核[11]。

2.4    推进河湖管理综合执法

（1）明确各执法部门职责

河道违法行为，通常由流经省、市、县（区）地方政府的相关行政部门进行执法，不同类型违法行为由对应部门进行执法。生态环境部门负责水污染、水环境问题执法，包括对重大环境污染事故和生态破坏事件进行调查处理，组织开展环境保护执法检查活动;负责推行环境保护执法责任制;负责环境保护行政处罚;负责环境监理和环境保护行政稽查。水务部门负责法定权限内重大涉水违法事件的查处工作，协调、裁决跨县（区）水事纠纷，指导水政监察和水行政执法工作;组织、指导水库、水电站大坝等安全监管;按权限指导河流的治理和开发，指导岸线的管理与保护。渔政部门负责网箱养殖、非法捕捞等行为的执法，主要针对违法的养殖网箱依法进行强制拆除，严厉查处非法捕捞行为。

（2）建立部门联合执法机制

通过河长制，整合各部门执法资源，深化部门联合执法，严厉打击涉河涉湖违法行为。制定并严格执行河湖保护、河道采砂、水域和岸线保护等法律法规，完善技术标准;加大河湖管理保护监管力度，建立河湖日常监管巡查制度;落实行政执法责任制，建立部门联合执法机制。同时，通过河长制的实施，整合各部门执法队伍和执法装备，加强执法人员业务综合培训，提升行政执法能力，提高执法队伍的快速响应能力和执法工作效能。

2.5   加快建立河湖信息化平台和数据共享机制

（1）加快建立河湖信息化平台

河长制信息系统平台的构建对于提高河长工作成效，实现河湖长治具有重要意义。根据“统一门户、统一业务应用系统、统一应用支撑平台、统一空间信息服务平台、统一数据资源”等五个统一要求[12]，构建河长制综合管理信息系统平台。同时，加强河湖水域环境和水利工程运行状况动态监管，在河湖流域逐步建立监控网络，加强水质监测、排污口监管和实时监控，实现基础数据、涉河工程、水域岸线管理、水质监测等信息化、系统化、智能化，确保河湖安澜。此外，应加快开通统一的河长制监督电话，畅通社会和公众参与渠道。

（2）加快建立河湖信息共享机制

针对目前河湖管理中各部门数据不共享的问题，通过河长制的实施，统筹河湖数据库建设，加快建立河湖信息共享机制，大力推进河湖管理地理信息系统平台建设，努力实现河湖基础信息、涉河工程、水域岸线利用与管理、水质监测、污染源分布及排放等数据和信息共享，为推动河湖协作管理提供支撑。

参考文献：

[1]张茜. 水环境多部门协同管理研究-以清潩河流域（许昌段）为例[D]. 郑州大学硕士学位论文，2017年5月.

[2]王灿发. 《水污染防治行动计划》实施的关键在法治[J]. 环境保护，2015，43（9）：19-23.

[3]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知（厅字〔2016〕42号）.

[4]孙继昌. 河长制-河湖管理与保护的重大制度创新[J]. 水资源开发与管理，2018，2：1-6.

[5]李广兵. 流域水环境管理：问题与建议[C]. 中国法学会环境资源法学研究会年会，2003.

[6]冯彦，杨志峰. 我国水管理中的问题与对策[J]. 中国人口·资源与环境，2003，13（4）：37-41.

[7]景秀眉，郭雪莽. 对浙江省“河长制”管理的思考[J]. 热点透视，2017，11：120-121.

[8]贾绍凤. 河长制要真正实现“首长负责制”[J]. 中国水利，2017，（2）：11-12.

[9]王瑞红. 河长制将成为河湖治理的有效突破口[J]. 生态文化，2017，（2）：25-27.

[10]陈光清. 用“河长制”破解河库长效管理难点的探讨[J]. 黑龙江水利科技，2017，8（45）：97-99.

[11]陈文静. “河长制”考核指标体系研究[J]. 建筑工程技术与设计，2017，11（1）：2149-2150.

[12]丰景春，鞠茂森，李锋等. 河长制综合管理信息系统平台框架与建设要点[J]. 水利信息化，2017，12（6）：1-7.