《公务员法》修订草案的思考与展望

摘  要：我国基层公务员在长期发展过程中，一直面临着两大瓶颈：收入水平较低和晋升通道较窄。为了解决这两大问题，国家试图以推进职务职级并行制度为主线，打造公务员成长的新通道。当前，基层各项改革正处于攻坚期，各种矛盾问题易发多发，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加。广大基层干部干事创业的积极性、主动性直接决定了基层改革的成败。2014和2016年国家先后两次试点实施职务职级并行制度，深刻认识到不能对所有干部采取“粗放式管理”，迫切需要“分类管理、职薪并重、优进劣退”。因此，将职务职级并行制度写入《公务员法》修订草案之中，以法律的方式巩固这一制度创新成果。可以说，公务员职务职级并行制度是适应新时代背景、具有中国特色的干部管理制度，为世界各国解决干部人事制度问题提供了中国智慧和中国方案。

关键词：职务职级并行;基层干部;成长通道;好干部标准

一、引言

当前，我国正处于全面深化改革的重大战略机遇期。新时代背景下各项事业的持续健康发展，需要广大干部登高望远、居安思危、守正创新、担当作为。广大基层干部战斗在脱贫攻坚的第一线，扎根在祖国最需要的地方，为党分忧、为党尽责、为民造福，是工作时间最长、职业经历最苦、精神压力最大和社会误解最深的一类特殊群体。他们身处各项改革工作的最前沿，面临的社会矛盾多、工作压力大、心理负荷重，面临着晋升空间狭隘、收入水平不高、职业生涯发展受限等问题。这一系列问题已成为摆在各级党政主要领导面前的重要难题。如何化解基层干部“收入低、晋升难”的内在矛盾，充分调动其干事创业的积极性，已成为亟待解决的共识性问题。

二、改革背景

习近平总书记在系列重要讲话中强调，中国的政治问题核心是干部问题，我们既要抓“关键少数”，发挥“头雁效应”;又要管“绝大多数”，发挥“规模效应”。党的十九大报告指出，决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦，迫切需要调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性。2018年全国组织工作会议强调了，要坚持贯彻新时期“好干部”标准，坚持事业为上、以事择人，建立一支忠诚干净担当的高素质干部队伍。当前，基层各项改革正处于攻坚期，各种矛盾问题易发多发，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加。广大公务员特别是基层公务员作为基层治理的主力军，对决胜全面建成小康社会起到重要作用。

三、职务与职级并向制度的提出

职务与职级并行制度上升为国家法律不是一蹴而就，而是经历了漫长的演进历程，党的十六大上就率先提出“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”，这是党的重要文件中首次提出职级制度。2009年9月，中共十七届四中全会上提出“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”。2014年6月和2016年12月分别在部分地区试点实施职务与职级并行制度，取得较好成效。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于县以下机关建认公务员职务与职级并行制度的意见》的通知，明确增加职级晋升的通道（科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5个职级）。最终，在2018年11月的第十三届全国人大第六次会议上，职级制度作为《公务员法（修改草案）》的重要内容之一进入公众视野，并将于2019年6月起正式施行。

在试点工作中，我们也出现一些亟待解决的问题。张驰（2018）基于实证研究对湖北省287名县级及以下的在编公务员进行抽样调查，分析结果显示：我国县域公务员职务与职级并行政策的评估综合得分较低，特别是在充分性、效率性、公平性、回应性和适宜性方面有待进一步完善。杨梅（2018）也强调，在职务职级并行的试点工作中，仍然存在有实施范围较窄、职级晋升条件严格、制度实施偏离初衷、配套制度不尽完善等问题。

通过2016年的试点工作，我们看到推行职务与职级并行制度是民心向背，顺应了干部队伍发展的大趋势，有效调动广大基层干部建功立业、担当作为的热情和积极性，缓解了职务晋升带来的过度压力。同时，也注意到试点过程中出现的晋升职级时间过长、品位分类难以推行、地方政府财政压力过大、地方个性政策涵盖不全、制度执行范围不合理、考核制度不合理等问题。因此，为了巩固本次试点成果、在全国范围内普遍推行，同时也为了纠正试点过程中出现的问题，迫切需要将职务职级并行制度写入《公务员法》之中。

四、具体做法

根据2014和2016年两次试点工作的实施效果，《公务员法（修订草案）》在职级制度方面做出了重大调整。

第一，用职级序列替代非领导职务序列，将职级与职务、级别共同作为公务员管理的基础。《修订草案》与现行的《公务员法》最大的变化在于用职级替代非领导职务。职级也由此成为干部任免、升降、奖罚的重要依据，也突出强调了“分类管理”的基本原则。

第二，在厅局级以下设置公务员职级层次，分为四等十二级。综合管理类公务员的职级层次：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。行政执法类、专业技术类等其他职位类别的职级序列，将由国家另行规定。相比于现行的《公务员法》，《修订草案》中的职级名称基本沿用了非领导职务的名称，但增加了四个职级层次。

第三，领导职务、职级应当对映相应的级别，领导职务和职级之间可以互相转任、兼任。《修订草案》规定，公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。同时，根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员的领导职务和职级可以互相转任、兼任，符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级，打破了两大系统彼此之间的壁垒。

第四，公务员职级实行委任制和聘任制，职级任免、升降需经过严格的程序。《修订草案》规定，委任制公务员试用期满考核合格，职务、职级发生变化，以及其他情形需要任免职务、职级的，应当按照管理权限和规定的程序任免。在晋升职级方面，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。公务员在年度考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或职级层次任职。

党的十九大报告提出“要建设一支高素质专业化的干部队伍;坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制”。2018年8月中组部印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求。上述重要文件中都强调了干部激励机制的重要性，而《公务员法（修改草案）》，特别是其中的职务与职级并行制度将对干部的激励机制上升到法律层面，实现制度化、法制化。

《公务员法》作为干部人事管理的一般性法律，发挥着统领性和领导性的作用。而随着时代的发展，其具體内容应因时而变、顺势而为，与时俱进，增加一些过去所没有考虑到的、现在所面临的新问题新挑战。特别是自从2005年立法以来，不少地方政府在干部管理中有所创新，并取得卓越的成效，其中就包括2014和2016年在地方试点的公务员职务与职级并行制度。这些成功经验和做法值得在全国范围内推广，让更多的干部受益，因此写入《公务员法》具有重要理论意义。

作者简介：盛中华 中共党员 浙江大学公共管理学院硕士研究生。